看守所被监管人的人权保障探讨

张碧波　曾爱军


　　去年4月13日，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2009—2010年)》。这是中国政府制定的第一个以人权为主题的国家规划，其第二部分“公民权利与政治权利保障”提出了“保障被羁押者的权利与人道待遇”的具体措施。作为检察机关的监所检察部门，对监管场所在监管活动和执行刑罚过程中的人权保障显得越来越重要。然而在司法实践中，对被监管人人权的保障远未达到法律所期望的境界。下面，笔者结合工作实际，就看守所被监管人（包括犯罪嫌疑人、被告人和余刑一年左右的罪犯）的人权保障谈点肤浅的认识。

　　一、被监管人的人权保障现状

　　当前，对被监管人的人权保障还存在一些问题，主要表现在：

　　（一）被监管人的律师帮助权未得到有效保护。近年来，随着修正后的刑事诉讼法和新律师法等法律的颁布实施，律师在刑事诉讼中的法律地位和职责发生了深刻的变化，如刑事诉讼法明确规定，犯罪嫌疑人被第一次采取强制措施时，有权聘请律师为其提供法律咨询，代理申请取保侯审和监视居住。律师的帮助可以在一定程度上有效地防止公权对私权的损害，维护被监管人的合法权利。但在司法实践中，律师参与侦查活动的范围仍受到法律、司法解释以及各种不成文的惯例限制，尤其是会见在不同程度上受到一定束缚。有的侦查机关认为犯罪嫌疑人聘请律师将妨碍其侦查取证，于是未告知犯罪嫌疑人此项权利；即使告知了，在犯罪嫌疑人要求聘请律师时，或者限制会见次数、时间和谈话内容；或者以会见的批准不合规范，借故拖延安排会见的时间；或者在律师要求会见时，往往以案情涉及国家机密为由不予安排；或者以案情重大复杂为由，不在法律规定的时间内安排。多年来，我县看守所关押的犯罪嫌疑人在被移送起诉之前无一例获得律师的帮助。
　　（二）被监管人的羁押时间依附于办案期间。我国刑事诉讼法对强制措施规定得很明确，但关于羁押却没有专门的规定。因此，羁押成为采取强制措施后的必然结果，不具有独立性。经过近几年来的连续整治，超期羁押现象大大减少，但并没有完全杜绝。实践中，羁押期间常常成为侦查人员办案的工具，致使羁押期间严重地依附于诉讼期间或者办案期间，使羁押期间的延长完全服务于案件侦破、公诉甚至审判的需要。可以说，当前对被监管人羁押的目的除了必要的保证诉讼需要外，很大程度上是为了侦查、公诉和审判而羁押。例如在刑事案件的侦查、审查起诉、刑事审判环节上，办案部门或者主管领导随意拟定申报、批准延长刑事拘留、羁押期限、退回补充侦查、延期审理。一般地，一起案件正常诉讼期限六个月就能审判完毕，而“一延、一退、再退”往返诉讼时间，却使被监管人多被羁押了六个月或者一年多，等于被剥夺他们的人身自由多六个月或者一年。如此等等，这些方面的问题，既有法律规定不明确，更有潜在的“人为”因素，直接困绕着监管活动和被监管人员权利的保障。
　　（三）被监管人的生活生产权利受到侵犯。我县看守所对被监管人的权利保障，从总体上说是符合《世界人权宣言》、联合国“囚犯待遇最低限度标准规定”的基本精神和要求。但是，由于看守所人满为患，几乎每个监仓都是十多个人挤在一起，人均居住面积、监狱空气流通程度、卫生清洁程度、监室隔音效果以及卫生间设置等方面没有达到国家规定的生活标准，一定程度上危害着被监管人的身体健康。从我们巡仓检查的情况来看，看守所还经常组织包括犯罪嫌疑人和被告人在内的被监管人员进行时间长、强度大的体力劳动。同时，看守所还存在这样一种现象，管教民警挑选个别表现好的留所刑罪犯，协助管理其他被监管人员，这些人犯，可以称得上是监仓里的“前辈”、“大哥大”，他们利用管教民警“下放”的权力，经常欺侮、侵害初入看守所的被监管人，或者要胁其他被监管人完成应该自己完成的生产任务，或者强迫其他被监管人给自己加点菜，甚至为了一点点个人利益对他人被监管人拳打脚踢，诸如此类，严重侵害了被监管人的权利。
　　（四）公众对被监管人的人权保障意识淡薄甚至忽视。上世纪八十年代以来，全国各地从维护社会稳定的需要，开展了经常性的“严打”、“整治”和各类专项打击活动，形成了 “从重从快打击犯罪”的社会氛围。受此影响，被监管人在一些干警思想认识上是属于不思悔改的“坏人”，是惩治的对象。再加上社会公众对违法犯罪人员的普遍仇视，使得 “重打击轻保护”的思想难以改变，片面强调打击而不予重视其人权保护，公众大多认为被监管人只有无条件的接受监管，不能有保障其自身权利的诉求，造成了侵犯被监管人权利的现象大量存在。在这种意识形态下，检察机关有时觉得侦查机关为破案而刑讯逼供、超期羁押是办案需要，只要情节不是特别严重就不应过分追究；在对监管场所的监督中，也是强调对监管干警违法犯罪问题的查处，而对侵犯被监管人人权的现象不去监督或视而不见甚至纵容、包庇。就人身自由受到剥夺或限制的被监管人，由于脱离了正常的社会，所处的环境不同，孤立无援，在强大的国家机关面前，违心或无意识地放弃自己所拥有的权益，却成了正常的现象，其权利能否得到有效保障，几乎全部依靠办案人员和监管人员。

　　二、被监管人人权得不到保障的原因

　　在社会主义法制不断完善的今天，被监管人人权仍然没有得到充分的保障，其原因是多方面的，主要有：
　　（一）法律和体制方面存在缺陷。一是检察监督缺乏法律权威。立法上规定检察机关有监督的职责，却没有规定监督的程序、权限和有效手段，导致实践中检察监督仅限于口头纠正、协调，提出检察建议，发出纠正违法通知书等方法，毫无强制性可言，纠正违法成为检察机关单方的行为，看守所可以不予理会，纠正力度也就可想而知了。二是缺乏有效的司法审查程序。这主要体现在：一方面，强制措施的决定和实施机关相对重合，有既当“裁判员”又当“运动员”之嫌。这样在采取、实施强制措施时，该机关完全是基于侦查、公诉的需要，考虑被监管人的权利也就少些；另一方面，刑事诉讼法规定的拘留延长期过长，且适用对象不够具体明确，不利于对被监管人权利的保护。我国刑诉法规定对流窜作案、结伙作案、多次作案的犯罪嫌疑人可以拘留37天，这种延长不经司法审查，由侦查机关自行决定。另外，这三类案件的主体规定不明确，实践中出现随意判定的现象。三是羁押与审讯不分离。看守所是办理绝大多数刑事案件的公安机关的职能部门，由于不可避免的“裙带关系”，使超期羁押、刑讯逼供等侵犯被监管人权利的行为难以被及时发现与有效纠正。四是办案人员普遍存在功利性观念。经过多年的法治建设，打击与保护并重、程序与实体并重等现代司法观念已得到司法人员的认可，但从现代司法观念到形成办案中的自觉行动仍需要一个过程。目前，司法人员办理具体案件中，出于功利性的考量，为追求快速办案，往往依然以牺牲程序为代价，忽视了对被监管人人权的保障。
　　（二）律师法律地位的先天不足与监督的缺位。修改后的律师法为律师行使会见权削去了经过侦查机关批准这重阻力，律师只要凭律师执业证、事务所证明、委托书或法律援助公函就可以会见犯罪嫌疑人，不需要任何机关的批准就可以会见。这可以防止刑讯副供及侦查阶段的其它不规范行为对被监管人权利的侵犯。但是，由于侦查机关对律师习惯性的对立情绪，造成了实践中人为地设置种种阻碍。此外，律师权利在其它场合对被监管人人权的保障监督也显现出它的局限性，如被监管人被采取讯问、检查等强制侦查手段时，律师没有在场权；律师到审查起诉阶段才能成为辩护人，但此时也只能查阅、摘抄、复制本案的诉讼文书、技术性鉴定材料。
　　（三）财政保障不到位严重制约着被监管人的人权保障。由于我县是一个山区贫困县，看守所为了维持它的各项正常运转，除了接受财政拨款外，还不得不组织被监管人员进行劳动，参与生产经营；甚至为了“创收”经济利益，设立“亲情监室”、“高价加餐”、通讯、探视、出入自由等等。同时，因为经费紧张，看守所被监管人生活较差，没有达到国家规定的生活标准，其他方面的权利也难免受到限制，如监管场所医疗、卫生条件差，被羁押人的健康得不到保证。也因为经费紧张，看守所存在警力不足的问题，因为警力不足，监管民警挑选个别表现好的被监管人员，协助管理其他被监管人员，久而久之，这种管理形式滋长形成了“牢头狱霸”，这些“牢头狱霸”经常欺侮、侵害初入看守所的人员。
　　（四）检察监督方面的被动性。这主要体现在两个方面：一是监督角色的错位。俗话说“旁观者清”。检察机关并非监管人员，但由于与监管人员长期相处，一些检察机关事实上成为监管队伍中的一员，整日为监管场所的安全、稳定、具体的管教活动奔波，只讲配合，不讲监督，完全忘记了自己作为监督者的职责，造成被监管人不敢、不愿向检察机关反映人权被侵犯的问题。二是监督的滞后性。检察机关对监管活动的监督还基本停留在事后监督，对有可能侵犯人权的倾向出现时，不能及时地提出检察建议而避免发生。又因不介入侦查过程，缺少一种适时的现场监督，非常不利于在侦查起诉阶段对被监管人权利的保护。

　　三、保障被监管人人权的对策

　　监所检察在人权保障方面，同其他各项检察业务相比较，不仅从组织机构上在看守所设置常驻检察机构，履行保障人权的职责，而且从人权保障内容上，具有综合性和广泛性。因此，在监所检察工作中，要注重人性化、科学化、制度化，采取多种措施，切实保障被监管人的人权。
　　（一）树立以“人权保障”为目标的现代司法理念。监管场所应当把执法观念转换到对人权保障的认识上来，站在宪法、法律和党的事业至上、人权保障至上的高度，摒弃不合时宜的羁押和改造理念。我们要除去 “重打击轻保护”的思想沉疴，重新认识被监管人的人权，为人权保障意识留出空间。被监管人不能享有公民权中的自由权，有的还不能享有政治权利。但是，除此之外的公民权并没有被剥夺，因此他们行使没有被剥夺的公民权，是合法的，我们理应为被监管人权利的充分行使提供保障。我们要淡化监管场所是惩罚人的观念。看守所监管的对象是主要是未决犯，对他们自由的剥夺，只是为了保证刑事诉讼活动的顺利进行，因尚未得到法律的最终裁决，所以对他们的监管决不能看作是一种法律上的处罚，否则就是对罪行法定原则的违背。监管场所作为刑法的执行机关，剥夺了被监管人的人身自由本身就意味着对其进行了惩罚，此外的任何惩罚都是违法的、不人道的。
　　（二）建立和完善与人权保障相配套的法律法规和规章。对被监管人的人权保护，检察机关只能根据法律的授权通过监督的方式实施，这就要求应有一套完备的法律监督法规体系。首先，对被监管人的人权保障应制定专门的规定。因为被监管人属于特殊的群体，对其各项权利应进行列举性的规定，并规定在他们行使此项权利时监管场所应当怎样做。以此来引起监管部门的重视，确保被监管人人权的实现。其次，完善监督的规程，增强监督的可操作性。《刑事诉讼法》对侦查监督和审判监督都规定了明确的内容和方式，但对刑罚的执行监督只作了非常原则的规定，并且缺乏相应的监督形式，可操作性差。如在刑罚的执行监督中，担负执行监督的检察机关无法得到罪犯犯罪性质、判处的刑罚、服刑起止时间、何时应交付执行的原始法律文书，实践中只能依靠监管场所自己提供的材料进行监督，监督质量大打折扣。最后，应规定监督的强制性以保证监督的权威。检察机关在监所检察工作中提出纠正意见后，完全依靠监管场所或管教民警的自觉纠正，如果被他们对监督意见置之不理，检察机关也无可奈何。所以，必须赋予监督的强制性质，看守所对监督必须做出反应以保障监督效果。
　　（三）完善对监管场所进行监督的相关机制。一是完善监管监督内部机制。检察机关应当根据看守所监管工作的实际，为监所检察工作制订一整套的制度，包括人员数量的设置、监管工作的开展方式、人员的轮换、奖惩等，明确检察机关的职责，规范检察干警的监督行为，提高检察干警对监管部门人权保障情况进行监督的积极性和主动性。二是完善与监管部门的工作联系机制。从根本上讲，监所检察部门并不能直接维护被监管人的人权，最终必须通过被监督者的行为才能实现。所以，监所检察部门要辨证处理与监管部门之间的监督与配合关系，通过监督，使监管部门的人权保护工作走上正轨；通过配合，取得对被监管人监管条件的改善。监所检察部门必须加强与被监督者的联系和沟通，制定共同遵守的工作制度，使有关被监管人人权保护的建议和意见易于为监管部门所接受，使其自觉履行人权保护的义务。三是完善日常监督机制。完善日常监督的内容和方式，保持监督的连续性、全面性，实现对被监管人的全面和全程监督，使每一个人从被羁押（监禁）的第一天起，其人权状况就置于检察机关监督之下，直至释放。四是建立和完善与被监管人及其亲属的联系机制。被监管人最清楚自己的人权是否得到保障。所以，要建立制度，经常与他们保持接触，这也可以使监管部门更加认真地履行职责，加强对被监管人人权保护工作的重视。同时，与被监管人及其亲属保持经常性联系，可以了解更多情况，使检察机关监督有据，监督更加富有成效。
　　（四）采取灵活多样行之有效的监督方式。一是发放明白卡。检察机关向刚入所的被监管人发放记载其在被羁押期间所享有的权利范围和检察机关职责的卡片，使他们对自己所享有的权利有全面的了解，增强自我保护意识，并在权利遭到侵犯时能够及时、主动地向检察机关反映，便于检察机关及时进行调查处理。二是约见检察官。被监管人可以随时要求约见检察官，向检察官提出申诉、控告、举报等，检察官可以更加及时、直观地了解被监管人的境遇，更有利于对其人权的保护。三是设置意见箱。在被监管人经常出入的地方设置举报箱、意见箱，有条件的在被监管人中开通“人权保护热线电话”，建立“人权保护网络投诉”平台，作为其不愿或暂时无法约见检察官的补充。为被监管人及时提出维权要求和维权投诉，提供强有力的法律保障。四是巡视制度。驻所检察部门每天都要对监管场所巡视，以发现监管设施或监管活动中可能威胁被监管人人权的隐患；实地了解他们的生活、劳动状况，及时发现侵犯人权的情况，及时监督监管部门纠正。监督看守所完善在押人员伙食、医疗卫生等制度，定期到食堂、监舍进行检查，保证无克扣伙食现象发生，无传染病流行。同时，注意打击“牢头狱霸”，特别要密切关注暴力案件涉案人员、涉黑人员、寻衅滋事人员、“几进宫”人员。同时，对新入所人员、体质弱人员、职务犯罪人员、未成年、老年在押人员要重点保护，防止其受到侵害。五是为被监管人建立人权档案。检察机关可以利用微机管理，对被监管人建立个人档案，记载姓名、入监时间、起刑时间、刑满（羁押）时间等情况，并每天补充、更新数据，对被监管人的合法权益是否得到有效保护进行全程监督和动态监督。
　　（五）建立与公安机关相分离的侦查羁押制度。由于目前我国的看守所隶属于公安机关，对讯问程序是否合法很难进行客观的监督，犯罪嫌疑人、被告人一旦被羁押，其权利往往无从获得保障。因为从理论上看，将诉讼的一方完全置于另一方的控制之下，就已经违背了控辩平等的基本诉讼原则。从实践经验来看，侦羁合一的管理体制也确实构成了对被监管人基本权利的威胁。因此，使羁押场所与侦查机关脱钩，实行检察中立，不仅能有效地防止刑讯逼供，而且可以在被告人当庭翻供时为是否存在刑讯逼供提供可信的证明，解决非法证据的证明难题。

（广东省五华县人民检察院　张碧波　曾爱军）


中国特色法制现代化道路浅议

杨亚佳 陈晓玉*


内容提要：法制现代化是由传统人治型社会向现代法治型社会的转型过程。党的十一届三全会提出以经济建设为中心和大力加强民主法制建设，标志着中国的法制现代化承袭近代中国仁人志士的传统，又迈开了新的步伐。但是，中国法制现代化面对着发展经济的内外压力，背负着传统的人治包袱，还面对着发展中国家在现代化起步阶段都面对的社会稳定问题，使这一过程有着不同于西方的历史轨迹。这就是发展方式上的政府主导性，目标选择的阶段性，价值取向的双重性，以及实现法制现代化过程中的非协调性。认识这些特征不仅仅是为了总结历史，更重要的是认识中国的国情。中国的法制现代化建设和经济建设一样，尊重传统又不囿于传统，学习外国，又不照搬西方。这是我们走过的路，也是既将走下去的路。
关键词：中国特色 法制现代化 特征 法治


实现现代法治是中国有识之士近百年的追求和梦想。但是，作为现代政治文明的法治，难以与自然经济相嫁接，更与集权政体和以宗法伦理为核心的儒家道德观念相抵晤，追求现代法治的努力几经磨难，屡遭挫折。党的十一届三全会开始以理性的眼光审视历史与现实，并将法治植根于社会主义市场经济和民主政治的肥沃土壤，逐步地、分层次地建构现代法治的制度结构与观念体系。认真分析十一届三中全会以来中国法制现代化建设所处的历史方位和和特征，有助于认识有中国特色的现代法治建设道路问题。
一、当代中国法制现代化的背景
当代中国的法制现代化开始于党的十一届三中全会，当时的中国面临着国内外一系列新情况和新问题，它决定着中国法制现代化的方向和特征。
１．经济建设和经济体制改革——中国法制现代化面临的基础性变革
中国是一个由半封建、半殖民地的社会，经过新民主主义革命和一个时间不长的新民主主义社会而直接过渡到社会主义社会的，经济基础十分薄弱。在１９５７年以后的近20年的时间内，我们在理论上认为可以跨越商品经济充分发展的阶段，而直接实行产品经济，在实践上则建立了一套权力过分集中的计划管理体制，从而窒息了人们为追求自身利益而焕发出来的积极性和创造性，严重阻碍了生产力的发展，尤其是遏制了现代社会建立的基础——现代商品经济的发展。而此时的西方国家，则在以计算机技术为核心的新技术革命的推动下，稳步发展。与我国相邻的周边国家或地区也进入了经济腾飞的阶段，从而对我国形成了巨大的压力。实现四个现代化，改变经济落后状况，不仅是当时人民的迫切期望，而且是中华民族自立于民族之林的刻不容缓的任务。
经济的落后和非市场化，必然影响中国法制现代化的进程。现代法治的内核是民主政治，而现代民主政治必然是现代商品经济的产物。因为经济上的商品等价交换原则派生平等观念，反映在政治上就是要求实行民主政治，平等地参与国家事务的管理；反映在法律上就是要求法律面前人人平等，任何人不得享有超越法律的特权。正如马克思所说：“平等和自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由产生的现实基础。”⑴以行政命令为特征的计划经济压抑了个体对自身利益的追求，扼制了民主、平等、自由等现代法治观念的形成。同时，以行政指令连接起来的社会生产活动也缺乏对现代法治的社会需求。因此，通过改革推动经济的发展和市场化，既是中华民族生存的迫切需要，也是当代中国法制现代化的基础性条件。
2．改革传统的人治型政治体制的迫切要求。中国有着两千多年封建专制主义传统，“父为家君，君为国父”、“皇权至上”、“法随君出”等已经形成了传统中国的政治文化和法律文化。封建社会的政治理论和法制理论，无论是主张以法治国的法家，还是主张以“礼”治国的儒家，无一例外都主张君权至上，其理论的中心就是论证如何治民，维护封建统治，巩固君主万世一系的家天下。新中国建立后，经过了七年由新民主主义向社会主义过渡的短暂时期后，就长期按照社会主义社会的主要矛盾是无产阶级与资产阶级、社会主义道路与资本主义道路的矛盾理论，指导国家的政治生活。因此，在政治体制和法制建设方面，集中批判和否定了资产阶级的自由、平等、法制的理论和制度，而对有着两千多年历史的封建专制主义制度和思想始终未进行有效的清算，使个人专制、权力集中、法外特权等封建残余，在战争年代形成并沿用下来的权力过分集中的领导体制中，以制度的形式生长和蔓延，形成了人治色彩极浓的政治体制。
这种人治型政治体制扭曲了人民的政治参与热情，抑制了民主政治的发展，导致了二十多年来一系列重大决策的失误。诚如邓小平所言：“我们过去所发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”⑵而法制现代化是一种新的制度设计，这种制度设计的核心就是民主政治，因此，改革高度集中的政治体制，完善一系列民主制度，是法制现代化的题中应有之意，是从人治走向法治的客观要求。
3．发展与稳定的两难选择。秩序和稳定是任何一个社会实现宏观管理的基础性条件。虽然发展和改革是当今中国面临的最重要的使命，然而这两项任务的实现也都要求有一个安定团结、稳定有序的社会环境。但是，改革是一个新旧体制的交替过程，体制的转换导致了利益结构的重新调整，在原有旧体制下长期相对稳定的利益格局被打破，伴随而来的是利益结构的多元化、复杂化，从而引起各种局部利益的矛盾和冲突。这些矛盾和冲突得不到及时、正确、合理的调节和处理，在一些地区、在一定条件下可能导致激化，破坏社会的稳定。
法制现代化所追求的目标之一就是人人在法制原则下去思考和行为的社会秩序状态，同时，中国的法制现代化也是从制度层面上对我国的政治、经济体制进行重新设计和整合的过程，它既以政治经济体制改革为基础，又促进和保障改革的发展，并以制度的形式反映改革的成果。选择什么样的价值目标，既促进改革，又保持社会的稳定，这是当代中国法制现代化面临的重要课题。
４．浓厚的封建人治法律传统和和几乎空白的现代法建制设。中国封建社会有着两千多年的漫长岁月，自给自足的自然经济，家国一体化的集权体制，“三纲五常”为核心的伦理道德观念构成了封建社会三位一体的超稳定结构。它给我们留下的是各种各样的封建主义文化遗产。在法律制度方面最典型的是，以人治为核心的“德主刑辅”的治国理论，立法、行政、司法合一的专制体制，刑民不分的法律体系，“刑不上大夫”的刑罚制度，以义务为本位的法律观念，惧讼、厌讼的民众法律心理，等等。到了近代，在西方思想影响下，中国也曾出现过呼唤民主和法治的思潮，但是由于缺乏经济基础和社会变革的支持，在中国始终未建立起现代意义的法律制度。
新中国建立后，中国向法制现代化迈开了重要的步伐。但是，随着将无产阶级和资产阶级、社会主义道路和资本主义道路之间的矛盾规定为社会主义社会的主要矛盾，开始了对“法治”、“法律面前人人平等”、“罪刑法定”等所谓“资产阶级法治观”的批判，导致了法律虚无主义思潮泛滥。到十一届三中全会之前，我们所面临的是几乎空白的现代法制建设：法律规范体系不仅数量少而且残缺不全，作为根本大法的宪法充斥着左倾思想的陈词滥调，刑法、刑事诉讼法、民法、民事诉讼法等一个国家正常运转的基本法律付诸阙如；司法体制遭到破坏，检察机关被撤销，辩护制度、律师制度被废除。司法机关的职能被简单化为“阶级斗争的工具”和无产阶级专政的“刀把子”；现代法治观念十分淡薄。人们不仅缺乏现代社会应有的公民权利观念和守法意识，甚至对法律的权威性都丧失了信心。
二、法制现代化道路的中国特色
中国法制现代化起步阶段的历史背景，决定了中国的法制现代化有其独特的发展道路和特征，认识这些特征是把握其发展规律的关键。
１．发展方式上的政府主导性。一个国家法制现代化的过程，一般来说是与这个国家整个现代化过程分不开的。当代发达国家的法制现代化起步于自由资本主义时期，是伴随着市场经济的发展和市民社会的成熟而逐步地、自然而然地实现的，是一种自下而上的，由社会生活领域推动的运动过程。在这个过程中，国家或政府扮演的是一种消极的“守夜人”角色。而当代中国的法制现代化发生于20世纪最后20年，这时的中国社会缺乏商品经济对民主法治意识的启蒙，更面对着政治、经济和法制飞速发展的世界。发达国家的政治影响和经济压力，国内人民要求富裕和民主的渴望，决定了我国法制现代化的任务极为艰巨。这就需要有一个充分行使公共职能的强大国家来推动法制的转型，需要国家和政府自觉地担负起正确引导法治发展的时代责任，从而决定了中国的法制现代化在发展方式上带有政府主导性。三中全会以来，党和政府领导全国人民在法治理论上进行拨乱反正，确立了“在法律面前人人平等”等现代法治观念，提出了加强民主法制，实现依法治国的法治现代化任务；面对几乎空白的现代法制建设，领导制定了法制现代化纲领和宏大的立法规划，并在短短20年间，完成了西方国家上百年走过的立法路程，初步形成了以宪法为核心的社会主义法律体系；领导了大规模的普法教育，有规划有组织地传播法律知识，肃清封建法制观念，培育现代法治意识。总之，在当代国内外背景下，没有党和政府的领导，希望像西方国家那样通过市民社会的成熟，自下而上地实现现代法治，是一种不切实际的幻想。
我国法制现代化的政府主导性，客观上要求维护政府的权威，但当代中国政治体制改革的主要任务就是要改变党和国家运行机制中权力过分集中的现象，扩大公民的政治参与，实现民主政治。因此，维护政府权威不能走集权、扩大权力的外延的老路，而是要通过建立一个理性化、法治化的政府，使公共权力的运行合法化、合理化来实现。因此，党和政府行为法治化，领导行为法治化，当是中国实现法制现代化的前提。
２．目标的阶段性。中国的法制现代化是一项复杂的系统工程，面对国内相对落后的经济和薄弱的民主政治，以及来自国外的压力和挑战，其目标的选择必须从中国的国情出发，带有阶段性。
作为一个社会主义民主制国家，国家制度本身就是人民的自我规定，是人民的国家制度，国家制度是人民存在的环节：人不是为法律而存在，而是法律为人而存在；人民不是为国家而存在，而是国家为人民而存在。“国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”⑶可见，充分实现公民的权利与自由是法制现代化的根本目标。为此，首先要运用法律机制，确认和实现公民的权利和自由，尤其是要保障公民的政治参与权，使“中华人民共和国的一切权力属于人民”的宪法原则落到实处。其次是形成一套完善的机制，务使一切政治组织和国家机关的权力根据法律的要求来行使，把一切政治组织和国家机关的权力纳入法制轨道，建立和健全政治组织和国家机关权力的法律制约机制，防止国家权力的滥用，防止一切公权力对公民权利的侵犯。
这样一种法治状况，是法制现代化的理想目标。三中全会以来，我国为此而作出了艰辛的努力。但是，经济发展的内部冲动和国际竞争的强大压力，使十一届三中全会以后中国的法制现代化无可选择地将社会政治稳定前提下的经济快速发展确定为相当长一个时期内的阶段性目标。首先，当代中国所面临的首要问题是如何尽快发展经济，解决几亿人“吃饭”和“温饱问题。在日益激烈的国际竞争环境中，能否迅速地将经济发展起来，使本国人民的生活水平迅速提高，综合国力赶上或接近发达国家的水平，已经成为国家政权最终存在的合法性基础。其次，公民权尤其是公民政治参与权的全面实现和公民权利观念的形成，有赖于市场经济的充分发展和公民生活水平和文化素质的提高。因为，“作为商品交换关系总和的‘市场’，它对法律的最初始、最本能、最基本的要求便是自由、平等和权利保障”。⑷自给自足的自然经济，不足温饱的物质生活水平，不可能产生对现代法治的强烈需求，不可能产生更多的政治参与要求，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。⑸第三，当代中国的现代化进程是一个包括经济体制改革、政治体制改革和观念更新的社会急剧变化过程。经济的发展，利益阶层的分化、价值观念的冲突、民众政治参与期望的提高，对政府的凝聚力是一个严峻的考验。同时，中国的现代化过程还始终面临着西方资产阶级民主政治的影响与渗透，其主要手段就是打着“民主”与“人权”的旗号，瓦解中国党和政府的政治权威。如果一开始就将中国法制现代化的目标定位于全面实现包括政治参与权在内的公民权，则会超出现有政治制度的承受能力，使政治权威分崩离析，经济的赶超计划也会毁于一旦。因此，分阶段实现法制现代化目标，是中国在当今国际国内特殊环境下的一种现实可行的选择，即首先围绕政治稳定和市场经济发展建立和完善相应的法律保障体系，在充分保障政治稳定和经济发展的基础上，稳步有序和自上而下地推进公民政治权利的实现。
３．价值取向的双重性。事物的价值是事物作为客体对主体的生存、幸福和发展的肯定关系或否定关系。凡是对人有用、有利、有益，能够满足人的某种需要，有助于实现目标的东西，就是有价值的，反之就是无价值的。法制现代化作为一种制度设计，也有一个价值选择的问题。一般说来，法制现代化的价值是多重的，包括正义、公平、平等、效率、秩序、自由、权利等等。在当代中国，法制现代化的价值选择是建立在社会主义制度和其基本国情基础之上的，它集中地表现为对公平与效率关系的合理解决。三中全会以来，我们逐步确立了“效率优先，兼顾公平”的法制现代化价值取向。
首先，中国的法制化应当把尽快发展经济，提高效率作为其价值取向。在社会主义社会，由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾所决定，社会主义的根本任务是发展生产力。邓小平明确指出：“贫穷不是社会主义。社会主义要消灭贫穷。不发展生产力，不提高人民的生活水平，不能说是符合社会主义要求的”⑹。因此，是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平，应成为评判一切工作的基本标准。三中全会以来，党中央和小平同志一直坚持“两手抓”的思想，即一手抓建设，一手抓法制，使法制建设服务于经济：一方面，抓紧建立和完善社会主义市场经济法律体系，为市场主体创造公平的竞争环境，使市场主体在经济生活中拥有广泛的选择自由，保障市场主体的合法利益，促进经济效率的提高，另一方面，打击经济犯罪，维护经济秩序，为经济的发展和效率的提高创造良好的社会环境。
其次，中国法制现代化的另一个价值取向乃是实现社会正义。人类社会的法律从其诞生时起，就同正义结下了不解之缘。正义所蕴含的公平、公正、公道、平等、自由、权利等价值内涵，成为政治社会中所有价值体系追求的最高目标。社会正义也就自然构成中国法制现代化的价值理想。在当代中国，社会正义具体表现为：消灭阶级，消除两极分化，实现社会的共同富裕。邓小平指出：“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕，不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了”。⑺因此，中国的法制现代化，将关注和解决社会公平或社会正义问题作为自己的根本的价值取向。为此，三中全会以来，我们一方面通过立法确认和保护社会主体在机会和手段选择过程中的平等权利；另一方面，通过制定一系列有关公民社会经济文化权利的法律法规和保护弱者群体的法律法规，如劳动法、工会法、残疾人保护法、教育法、妇女权益保障法、消费者权益保障法、社会保险法和最低工资制度等法律法规，强化法律的利益调控职能，促进社会利益需求与实现的平衡发展，解决收入分配不公的现象，在目前经济政治环境允许的情况下，最大限度地实现社会公正。
当然，公平和公正的充分实现有赖于社会资源的极大丰富，在普遍贫穷的社会不会有真正意义上的公正与公平，充其量是自然经济基础上的平均主义。因此，经济的发展和物质的丰富是社会公正的基础。在发展经济成为核心任务的当代中国，公正会带来民心的归附和政治的稳定，但是发展会在更高的基础上实现社会的公正。“效率优先，兼顾公平”反映了初级阶段的社会主义价值观，因而也是中国法治现代化的价值选择。
４．过程的非协调性。法制的现代化应该是一个立法、司法、执法、守法 协调发展的过程。但是，如前所述，中国的法制现代化一方面带有政府主导性，另一方面，它是作为最强音的经济发展和经济体制改革的一种回应——为改革和发展服务，其目标的选择带有强烈的功利性。因而，其发展过程不可避免地带有非协调性的特点。在立法上，表现为立法速度快、数量多，在短短的二十年内，我国的立法已走过了西方上百年的历程。但质量不高，可操作性差，立法程序立法技术不科学，部门法之间畸轻畸重现象严重。在立法与执法和司法的关系上，集中表现为有法不依，执法不严，违法不究，甚至贪赃枉法现象严重，使立法与法律的实施之间出现较大差距。在立法和法律实施的基础和手段的关系上，表现为立法超前，基础和手段不足。许多法律制定出来，却没有或缺乏实施法律的人员和物质条件，甚至一些法律的制定没有建立在社会需求的基础之上（如80年代制定的《破产法》），因而使这些法律处于虚置半虚置状态。在法治观念上，不同层次的公民对于法治的理解存在严重不协调状态：国家领导人谈的“法治”是“治国方略”；法学专家谈的法治是指法对整个国家和社会的统治，法律具有至高无上的权威；一些执法和司法人员认为“法治”就是依法管理，甚至以法治民；而更多的老百姓认为“法治”就是规规矩矩的守法，不犯法。这样一种复杂的观念状态表明，中国当代法制现代化的目标尚不像经济现代化目标那样，为全国人民所明了和认同。
中国法制现代化过程的非协调性，是当代不发达国家在急速推进经济现代化过程中表现出来的规律性特征。它是经济上的不成熟（市场经济的不完善）在法制上的表现，同时也表明，在经济体制改革的基础上，稳步推进政治体制改革和法治观念的变革，已经成为推动法制现代化进程的关键。
十一届三中全会以来展开的中国社会变革，实际上是要完成从传统社会向现代社会的历史转型。在这一转型过程中，当代中国法制建设也呈现出现代化的发展趋势。由于文化传统和所处的历史方位，中国的法制现代化必然带有自己的特征。认识这些特征的目的，在于将中国的法制现代化置于现实可行的基础上，客观地看待其进程中的成绩与不足，既克服不顾国情，追求抽象的法治理念的理想主义，又可以唤起由人治走向法治这一艰难进程中消极主义者的信心。

注释：
* 杨亚佳，1955年??,中共河北省委党校政法教研部副教授，研究方向：宪法、行政法。
陈晓玉，1955年??,河北师范大学德育教研部副教授，研究方向：思想政治教育、党的建设。

⑴ 《马克思恩格斯全集》第46卷，第197页
⑵ 《邓小平文选》第2卷，第293页

⑶ 《马克思恩格斯全集》第1卷第281页
⑷ 孙笑侠：《法的现象与观念》，第135页，群众出版社，1995年

⑸ 《马克思恩格斯选集》第3卷第12页

⑹ 《邓小平文选》第3卷，第116页
⑺ 同上，第110——111页