农业部


关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见

农业部


农经发［2005］１号

各省、自治区、直辖市、计划单列市农业厅（局、委员会、办公室）：

　　加强农村集体经济组织征地补偿费管理是关系到被征地农民的切身利益和长远生计的大事，事关农村发展稳定大局。近年来，各级农业及农村经营管理部门认真贯彻党中央、国务院的部署精神，加强对征地补偿费使用的管理和监督，取得了一定的成效。但在征地补偿工作中仍存在着补偿低、费用不到位、安置不落实、补偿费账务处理不规范、使用不公开甚至存在贪污、挪用、挥霍等问题，严重损害了被征地农民的权益和农村集体经济组织利益，成为当前的一个热点问题，影响了社会稳定和农村经济的健康发展。

　　党中央、国务院对加强农村集体经济组织征地补偿费管理工作高度重视，2004年多次部署了征地补偿费专项检查，明确要求农业部门加强对农村集体经济组织征地补偿费分配和使用的监管。加强征地补偿费规范管理，是落实最严格的土地管理制度，有效防止圈占土地、乱占滥用耕地，保障失地失业农民的合法权益的重要举措，是确保使农村集体经济组织和农民群众分享工业化、城市化成果关键措施，也是落实党风廉政建设和反腐败工作总体部署的重要行动，必须采取得力措施抓紧落实。为此提出如下意见：

　　一、建立健全征地补偿费专户管理制度

　　征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，是对被征地农民和农村集体经济组织失地的补偿。管好用好这项资金，就是维护农村集体经济组织和农民的经济权益，也是保证农民收益和促进农民增收的一项重要措施。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称《国务院决定》）要求，“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“使被征地农民的长远生计有保障”，“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益”。各级农业部门和农村经营管理部门要高度认识这项工作的重要性，按照《国务院决定》的原则，切实保障农村集体经济组织和农民的合法权益，按照新的《村集体经济组织会计制度》加强对征地补偿费的核算，严格按照专户存储、专账管理、专款专用的原则规范管理，实行专户管理制度，设置专门的账册，单独对征地补偿费收支使用的原始凭证装订成册。已实行村级财务委托代理制的地方，要在乡（镇）农村经营管理站设立专户，统一结算，使用和管理情况要定期向农民公开，接受村民主理财小组和农民群众的民主监督和上级业务主管部门的审计监督。

　　二、规范征地补偿费会计核算内容和程序

　　（一）明确分配范围和性质。要认真贯彻落实《国务院决定》精神，积极参与制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法，确保土地补偿费主要用于被征地农民上。2005年以后新增土地补偿费的分配比例省级人民政府已有明确规定的，按照规定执行；没有明确分配比例的，要按照国务院规定抓紧明确。土地补偿费应主要用于被征土地的农民生产生活需要。留归被征地农民部分的土地补偿费归农民个人所有，要充分尊重被征地农民的意愿，不得强迫农民参加商业保险；留归农村集体经济组织的土地补偿费属农民集体资产，应当用于发展生产、增加积累、集体福利、公益事业等方面，不得用于发放干部报酬、支付招待费用等非生产性开支。地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。2004年以前的土地补偿费，没有分配的，仍归农村集体经济组织管理使用，原则上不得用于个人分配。

　　（二）分配使用报批程序及账务处理。土地补偿费的分配、使用预算方案要经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会批准，事后要将土地补偿费的实际开支、管理情况向农村集体经济组织成员大会或成员代表大会报告。留归农村集体经济组织的土地补偿费要严格按照《村集体经济组织会计制度》规定，全部统一纳入公积公益金科目进行核算，并设立土地补偿费专门账户，统一进行管理。当土地补偿费使用的财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。经审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村集体经济组织负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记入专户账目。经民主理财小组审核确定为不合理开支的事项，开支不得入账，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开。

　　三、建立健全土地补偿费使用的民主监督机制

　　（一）全面落实将土地补偿费的使用和管理情况纳入农村财务公开和民主管理内容的规定。土地补偿费的使用和分配要按有关规定经过民主讨论，实行民主决策，民主管理，民主监督。经批准使用的土地补偿费日常开支监督由民主理财小组负责，村民主理财小组有权检查审核土地补偿费财务账目，有权对不合理开支进行否决，有权代表农村集体经济组织成员对账目不清的开支提出质疑,有权要求农村集体经济组织负责人及财会人员对土地补偿费专户管理的财务问题做出解释。收支和分配情况要定期向本集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正；要切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。凡是集体经济组织成员要求了解的土地补偿费财务运行情况，都要及时逐项逐笔进行公布，对群众提出的问题，集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决，并将结果向群众公布。各级农村经营管理部门要指导和帮助农村集体经济组织管好用好土地补偿费。

　　（二）建立土地补偿费专项审计制度。各级农村经营管理部门和农村审计机构要定期对农村集体经济组织土地补偿费的拨付、管理和使用情况进行专项审计。县、乡两级农村经营管理部门和农村审计机构，要切实建立并落实好对农村集体经济组织土地补偿费的审计监督，审计结束后，要及时将审计结果向群众公布。对于审计中查出的问题，要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》要求，“在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。”对查出挪用或私吞征地补偿费的，要责成责任人将挪用或私吞的征地补偿费用如数退还给集体；涉及国家工作人员及村干部违法乱纪的，要提出处理意见，移交纪检监察部门处理；对于情节严重、构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

　　各级农村经营管理部门和农村审计机构在搞好专项审计的同时，还要坚持和完善定期审计工作。各地要结合农村财务管理信息化建设，开发和建立征用农村集体土地补偿费管理和使用情况的计算机网络监控体系，及时跟踪监控土地补偿费的拨付、管理和使用情况。

　　四、加强领导，切实履行好征地补偿费管理指导工作的职责

　　各级农业部门和农村经营管理部门要充分认识加强征地补偿费监督管理的必要性、艰巨性，把此项工作列入农村财务工作重点。要切实加强村级财务管理，完善财务制度，严格监管征地补偿费的分配使用。要及时研究和解决征地补偿费管理工作中出现的新情况、新问题，采取有效措施加强征地补偿费用的管理，确保征地补偿资金的安全完整。

　　各级农业部门和农村经营管理部门要高度重视征地补偿费的分配和使用的指导工作，帮助农村集体经济组织建立健全征地补偿费使用管理的规章制度，积极指导农村集体经济组织制定征地补偿费分配办法。加强对农村集体经济组织征地补偿费专项公开和民主管理工作的指导和督促检查。对于不公开或假公开的集体经济组织，要组织专人帮助其清理账目，并监督其进行收支公开。2005年省级农业部门和农村经营管理部门要对本辖区建立征地补偿费专户管理制度情况进行检查，我部将组织抽查。

　　征地补偿费的分配、使用、管理直接关系到被征地农民的切身利益，关系农村改革、发展和稳定的大局，关系农村全面建设小康社会和城市化进程的健康发展，各级农业部门和农村经营管理部门要从贯彻落实“三个代表”重要思想、提高执政能力建设的高度，充分认识抓好这项工作的重要性和紧迫性，履行好应尽的职责，创造性地开展工作，推动农村集体经济组织征地补偿费使用和监督向规范化、制度化发展。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二〇〇五年一月二十四日


中共中央宣传部 文化部


中共中央宣传部文化部

关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见


各省、自治区、直辖市党委宣传部、文化厅（局），新疆生产建设兵团党委宣传部、文化局，各计划单列市党委宣传部、文化局，文化部各司局，各直属单位：

为深入贯彻党的十七大精神，全面落实科学发展观，推动社会主义文化大发展大繁荣，根据中央关于深化文化体制改革的部署和要求，就深化国有文艺演出院团体制改革提出如下意见。

一、深化国有文艺演出院团体制改革的重要性和紧迫性　

1．国有文艺演出院团是繁荣社会主义文艺的中坚力量，在社会主义精神文明建设中承担着重要使命。改革开放特别是党的十六大以来，国有文艺演出院团围绕中心、服务大局，大力推进艺术创作和生产，推出了一批思想性、艺术性、观赏性俱佳的演艺精品，培养了众多德艺双馨的优秀人才，为繁荣发展文化艺术、满足公众文化需求、提高全民文化素质做出了重要贡献。一批国有文艺演出院团解放思想、大胆实践，积极探索以新的体制机制破解发展难题，显著增强了自身艺术创造力和市场竞争力，为深化改革积累了新鲜经验。

2．国有文艺演出院团的体制改革虽然取得不少成绩，但与文化体制改革的总体要求还有较大差距。随着演艺业赖以生存和发展的经济基础、体制条件和社会环境的深刻变化，国有文艺演出院团旧有体制的弊端日益显露。绝大多数国有院团仍保留事业体制，没有形成与市场对接的体制机制，没有成为市场主体，缺乏通过市场竞争做大做强的内在动力；相当多的剧（节）目以参评获奖为主要生产目的，没有进入市场，忽视观众需求，社会效益与经济效益都受到制约；现行体制是按照行政区划和级次层层办团，“小而全”、“散而弱”，很难形成有实力的文化品牌，不利于中华文化“走出去”；许多院团包袱沉重，人员能进不能出、能上不能下，影响了演职员工的工作积极性，生产经营难以为继。这种状况与日趋完善的社会主义市场经济体制不相适应，与人民群众不断增长的精神文化需求不相适应，与推动社会主义文化大发展大繁荣的战略目标不相适应。切实加大力度、加快进度，开创国有文艺演出院团体制改革工作的新局面，已成为当前深化文化体制改革的重大课题，成为摆在我们面前的突出任务。

3．当前，推进国有文艺演出院团体制改革面临极好机遇。党中央、国务院高度重视文艺工作，为改革提供了坚强的领导保证；我国综合国力日益增强，为改革提供了坚实的物质基础；全面建设小康社会对文艺繁荣提出新的要求，为改革提供了强劲动力；文化体制改革配套政策不断完善，为改革提供了有力保障；文化体制改革试点工作取得显著成绩，为改革提供了丰富的实践经验。我们必须从不断解放和发展文化生产力、丰富人民精神文化生活、提高国家文化软实力的高度，充分认识深化国有文艺演出院团体制改革的重大意义，抓住机遇，奋力进取，加快形成有利于演艺业出精品、出人才、出效益的体制条件。

二、深化国有文艺演出院团体制改革的指导思想、目标任务和基本原则

4．深化国有文艺演出院团体制改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照“高举旗帜、围绕大局、服务人民、改革创新”的总要求，坚持社会主义先进文化的前进方向，坚持面向群众、面向市场，以转企改制为中心环节，全面推进体制机制创新，进一步解放和发展文化生产力，努力满足广大人民群众日益增长的多层次多方面的精神文化需求。

5．深化国有文艺演出院团体制改革的目标任务是：加快转企改制工作步伐，积极培育新型市场主体。对市场发育相对成熟的歌舞、杂技、曲艺、话剧、地方戏曲等方面的国有院团，要确定转企改制工作进度，加大改革力度。除新疆、西藏外，各省、自治区、直辖市和计划单列市、省会城市2009年底前都要至少完成一家直属院团整体转企改制；试点工作基础较好的地区，现阶段要有计划地分期分批展开；2010年后，将国有院团转企改制工作向面上推开。各省、自治区、直辖市要于2010年前选择一至两个试点县，推动县级院团转企改制，探索政府采购公益性演艺服务的方式，开发农村演艺市场。加快形成统一、开放、竞争、有序的现代演艺市场体系，更大程度地发挥市场在演艺资源配置中的基础性作用，积极建设电子票务、剧场院线等现代演艺营销体系。着力转变政府职能，加强和改进演艺领域宏观管理，推动建设一批新型行业组织和市场中介机构。打造一批外向型演艺企业，大力推动演艺产品和服务“走出去”。

6．实现上述目标任务，要遵循以下基本原则：把解放思想、转变观念作为深化改革的重要前提，牢固树立符合科学发展观要求的新的文化发展理念；把繁荣发展艺术生产、不断满足人民群众精神文化需求作为深化改革的根本出发点，坚持以发展为主题，以改革开放和科技进步为动力；把面向群众、面向市场作为深化改革的基本要求，始终把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一；把区别对待、分类指导作为深化改革的基本方法，进一步明确各类国有文艺演出院团的职能、任务和改革途径；把广大演职员工作为深化改革的主体力量，充分发挥他们的积极性、主动性、创造性；把完善和落实政策作为深化改革的有力保障，务求实现“早改早受益、早改早发展”。

三、深化国有文艺演出院团体制改革的基本内容

7．坚持把转企改制作为深化国有文艺演出院团体制改革的中心环节。按照创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力的基本要求，着力扶持转企改制院团做大做强，显著增强国有资本在演艺领域的主导作用。

以多种形式探索转企改制。推动歌舞、杂技、曲艺、话剧、地方戏曲等方面的国有院团率先进行整体转企改制。其他院团可以通过组建项目公司等方式，推行市场化运作机制，为转企改制积累经验、创造条件。推动兴办文化产业投资公司，支持院团转企改制。鼓励引进战略投资者，支持其以控股、参股等形式参与院团股份制改造。

完善转企改制院团的企业运行机制。改变院团在传统事业体制下的机构设置，加快完善法人治理结构。加强成本核算，改进经营方式，建立适应市场竞争需要的艺术生产机制。运用市场手段和资本力量，进行演艺产品及衍生品的创意、生产和营销。大力开发原创性演艺产品，打造具有核心竞争力的知名文化品牌。

着力培育骨干演艺企业。鼓励转企改制院团整合优质资源，与演出中介机构、演出场所等组建综合性演艺集团公司，延伸和完善产业链。选择部分成长性好、竞争力强的大型国有或国有控股演艺企业，加大扶持力度，鼓励其以资本为纽带，开展跨地区兼并、重组，成为善于利用国内国外两种资源、积极开拓国内国外两个市场的演艺业主导力量。支持民营企业参与国有文艺演出院团转企改制和股份制改造，打造跨所有制、跨业态的大型演艺企业。

8．把结构调整作为深化国有文艺演出院团体制改革的重要内容。按照整合资源、调整布局、优化结构、提高效益的要求，大力推进演艺资源重组，提高演艺业整体发展质量和水平。加快整合同一城市中不同层级重复设置的国有院团，暂时不具备整体合并条件的，可以剥离经营性资产共同组建演艺企业。对无演出能力、长期完全依赖财政补贴生存的国有院团，核销其单位建制，符合条件的人员可按相关规定充实到文化馆、群艺馆等公益性文化单位。对演出剧（曲）种被列入国家级非物质文化遗产名录，且目前市场化程度较低的地方重点国有院团，可以与相关的公益性文化单位合并，原有财政资金用于扶持剧（曲）种传承和公益性展演活动。

9．积极推进县级院团体制改革。借鉴农村电影放映工程的有关做法，采取企业经营、市场运作、政府购买服务、基层群众受惠的方式，按照“试点先行、逐步推开”的方针，推进县级院团转企改制，加强政府扶持，培育市场主体，探索农村演艺服务供给的新模式。

10．深化保留事业体制院团的内部机制和管理制度改革。按照面向市场、转换机制、增强活力、改善服务的要求，着力提高事业院团市场适应能力和发展活力。深化人事、社会保障和内部收入分配制度改革，完善激励和约束机制。改进财政投入方式，建立健全绩效考评体系，增强群众评价在考评中的作用，建立考评信息公开发布制度，强化评估结果与单位财政拨款、干部任用的联系。保留事业体制院团，须报经同级人民政府和上级文化行政主管部门批准。

四、深化国有文艺演出院团体制改革的宏观环境建设

11．加快推进宏观管理体制改革。推动文化行政管理部门逐步实现由办文化为主向管文化为主转变，由管微观向管宏观转变，由主要面向直属单位转为面向全社会，强化政策调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。积极推动演艺领域国有文化资产监管体制改革，切实推进政企分开、政事分开、管办分离。支持民营文艺表演团体与国有院团平等竞争、共同发展。

12．建立文艺演出院团和演艺产品的新型评价体系。打破事业、企业界限，消除国有、民营差别，不论行政级次，以艺术生产水平、群众欢迎程度和市场表现作为评价标准，确定重点院团，由国家予以扶持。改进现行评奖机制，扩大群众对文艺评奖的参与面，合理增加经济效益在评选指标中的比重。规范并适当压缩演艺评奖活动，完善其审批、登记、备案等制度。

13．完善演艺市场流通体系。建设资源共享的演出院线体系和互联互通的演出票务系统，打破条块分割、地区封锁、城乡分离的市场格局，实现生产要素合理流动和资源优化配置。加强行业组织建设，发挥其在行业自律、资格认定、经营指导、权益保障等方面的积极作用。发展和完善经纪、代理、评估、推介、咨询等中介机构，推行面向演艺领域的专业化、社会化服务。加大知识产权保护力度，维护演艺市场秩序。

五、深化国有文艺演出院团体制改革的政策支持

14．加大对转企改制院团的扶持力度。充分考虑国有文艺演出院团大多底子薄、包袱重、体量小的现状，对率先转企改制的院团给予倾斜，帮助其优先获得发展资源，尽快做大做强。大力改善转企改制院团生产经营基本条件，以新建、改造、委托经营、租赁等多种形式，为转企改制院团配备相对固定的演出场所。支持转企改制院团与新闻媒体开展各种形式的合作，拓展发展空间。通过政府采购、场次补贴等方式，吸引转企改制院团提供公益性演艺服务。在同等条件下，政府有关文化活动采购项目可优先吸纳转企改制院团参加竞标。

15．拓宽转企改制院团资金筹集渠道。用足用好支持文化体制改革和文化产业发展的有关经济政策，推动各项政策性资金及时足额到位。积极争取有关部门支持，确保院团转企改制后原有正常事业费继续拨付，并通过文化产业发展资金等予以支持。推进有条件的地方探索建立文化艺术发展基金，采取项目补贴、定向资助、贷款贴息和以奖代补等办法，加大对转企改制院团的资金支持力度，重点扶持精品创作生产和人才培养。鼓励各地采取多种方式为转企改制院团搭建投融资平台，完善演艺产业投融资体系。完善鼓励企业、个人捐赠文艺演出院团的税收减免政策，有效调动社会力量资助文艺演出院团的积极性。

16．切实保障广大演职员工权益。按照新人新办法、老人老办法的原则，鼓励各地结合实际、大胆探索，采取灵活多样的办法，妥善解决转企改制院团人员安置问题。自工商登记之日起，转企改制院团与在职职工签订企业劳动合同，实行企业用工制度和收入分配制度。研究制定符合演艺职业特点的转岗政策。对转企改制院团中有特殊贡献的演职员工，可探索实行期股期权等激励机制和办法，支持转企改制院团股份制改造时按照规范的办法吸收职工参股购股。积极争取有关部门支持，通过包括企业年金在内的多层次养老保障体系，解决转企改制后的养老待遇水平衔接问题。对于年龄偏大、确有困难的演艺人员，可安排到博物馆、图书馆、文化馆、社区文化活动中心等文化单位，充实基层文化工作队伍。

17．建立对经济欠发达地区国有文艺演出院团的文化援助机制。加大对西部和少数民族地区国有文艺演出院团体制改革的资金支持。鼓励东部地区与中西部地区文艺演出院团加强交流与合作。推动制定相关优惠政策，吸引符合条件的大学毕业生、志愿者到西部和少数民族地区从事演艺服务。

六、深化国有文艺演出院团体制改革的组织领导

18．进一步解放思想、转变观念。深入学习实践科学发展观，不断增强文化体制改革的责任感紧迫感，着力转变那些不适应不符合文化科学发展的思想观念，牢固树立和落实新的文化发展理念。充分考虑文化的意识形态特点和社会主义精神文明建设的需要，适应社会主义市场经济发展的要求，遵循文化艺术自身发展规律，锐意进取，大胆探索，全面推进国有文艺演出院团体制机制创新。充分发挥党组织的政治保障作用，团结和带领工会、共青团等群众组织，开展深入细致的思想政治工作，使广大演职员工自觉支持改革、参与改革。

19．建立健全领导体制和工作机制。按照“党委统一领导、政府组织实施、宣传部门协调指导、文化行政主管部门具体落实、相关部门密切配合”的要求，在本级文化体制改革工作领导小组指导下，组建工作机构，负责国有文艺演出院团体制改革工作。加强组织领导，加快制定和完善工作制度，强化统筹协调，形成上下联动、高效运转的工作机制，切实解决改革中的实际困难和问题。充分发挥新闻媒体的作用，认真做好宣传动员工作，及时推广改革典型和成功经验。

20．推动建立目标责任制。各省、自治区、直辖市（新疆、西藏除外）要制定本地国有文艺演出院团体制改革工作方案，明确工作进度，细化目标任务，抓紧组织实施。要把国有文艺演出院团改革发展纳入党委、政府重要工作议程，纳入对有关负责干部的考核考察。中央各部门各单位所属文艺演出院团要努力在改革中走在前列，发挥示范作用。中宣部、文化部将开展督促检查，表彰奖励改革力度大、效果好的地区和单位，对动作迟缓的地区和单位提出限期改进要求。

中共中央宣传部　　 文 化 部

二○○九年七月二十七日