国务院办公厅


国务院办公厅转发人事部“十一五”行政机关公务员培训纲要的通知
国办发[2007]8号




各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：



人事部《“十一五”行政机关公务员培训纲要》已经国务院同意，现转发给你们。请结合本地区、本部门实际，认真贯彻实施。



　　 国务院办公厅



二00七年二月七日





“十一五” 行政机关公务员培训纲要

人 事 部



为全面加强行政机关公务员队伍建设，促进“十一五”期间经济社会发展，根据《中华人民共和国公务员法》、《中共中央关于印发〈干部教育培训工作条例（试行）〉的通知》（中发〔2006〕3号）、《中共中央关于印发〈2006—2010年全国干部教育培训规划〉的通知》（中发〔2006〕21号），结合行政机关公务员培训工作实际，制定本纲要。



一、指导思想与总体要求



（一）指导思想



以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照整体推进、重点突出、按需施教、科学管理的方针，以制度建设为基础，以能力建设为主题，全面加强公务员培训工作，不断提高公务员整体素质和为人民服务的水平，努力造就一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供重要的政治保证、组织保证和人才保证。



（二）总体要求



1、坚持为党和国家工作大局服务。紧紧围绕党和国家中心工作，围绕实现“十一五”期间经济社会发展的战略目标，全面部署和推进公务员培训工作，提高广大公务员服务大局的意识和本领，促进经济社会全面协调发展。



2、坚持以能力建设为主题。把培训的目标、内容、方式和能力建设紧密结合起来，大力提高公务员政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习创新能力、沟通协调能力、处理复杂问题能力以及心理调适等方面的能力。



3、坚持理论联系实际。围绕公务员的工作实际，确定培训重点和内容，着力培养和提升公务员的马克思主义理论水平和运用理论解决实际问题的能力，做到学以致用。



4、坚持依法培训。全面贯彻落实公务员法及其他有关法律法规和政策规定，严格依法开展培训工作；公务员所在单位要努力创造条件，依法保障公务员参加培训的权利；公务员要服从组织调训，认真接受培训。



5、坚持改革创新。探索公务员培训的新思路、新途径和新措施，创新培训的内容、方式方法和机制，努力实现个性化、差别化培训，增强培训工作的活力，使培训工作更好地体现时代性，把握规律性，富于创造性。



6、坚持规模和质量、效益的统一。遵循公务员培训规律，大规模开展培训，大幅度提升公务员素质。增强培训的针对性、实效性，注重控制培训成本，充分发挥培训资源的效用。



二、基本目标与主要任务



（一）基本目标

五年内对全体公务员普遍轮训一遍，使公务员的思想政治素质和业务能力明显提高，促进经济社会全面协调可持续发展的本领显著增强。进一步提高培训工作的科学化、规范化、法制化水平，健全培训管理体制和运行机制，不断创新培训内容和方式方法，使公务员培训资源得到合理配置和有效利用，培训质量和效益全面提升，形成多层次、多渠道、分类别、重实效的公务员培训工作格局。



（二）主要任务



1、围绕提高思想政治素质，加强政治理论培训。深入开展马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想培训，大力加强科学发展观、构建社会主义和谐社会、加强党的执政能力建设等一系列重大战略思想和决策的培训，继续开展理想信念、廉洁从政、行为规范等教育。



2、围绕能力建设，进一步深化四类培训。初任培训，着力提高新录用公务员适应职位要求、胜任本职工作的能力；任职培训，着力提高晋升领导职务公务员的领导能力；专门业务培训，着力提高公务员的业务工作能力；在职培训，着力于全体公务员更新知识、开阔视野、提高素质。



3、围绕提高政府行政效能，加强公共管理核心内容培训。按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，根据不同地区和部门公务员队伍的特点，深入开展公共行政、公共政策、依法行政、廉洁从政、危机管理等教育培训工作。



4、围绕建设社会主义新农村和促进社区事业协调发展，加强基层公务员培训。实施基层公务员培训工程，制订和落实定期轮训等制度。重点加强乡镇公务员和街道公务员培训，不断提高执行政策、服务群众、依法办事、社会管理等本领；加强公安、海关、税务、工商、质检等执法部门基层公务员培训，不断提高科学行政、民主行政、依法行政的能力和水平。



5、围绕贯彻落实西部大开发、振兴东北地区等老工业基地和促进中部地区崛起等有关政策，继续加强公务员对口培训。加强对西部、东北和中部地区公务员培训工作的指导和支持，促进不同地区培训工作交流与合作，实现培训优势互补，共同提高。通过对口培训，五年内为西部、东北和中部地区培训公务员6万人，其中由人事部培训7000人。



6、围绕建设高素质、专业化公务员队伍，继续抓好学历学位等教育培训。鼓励公务员特别是年轻公务员，本着工作需要、学用一致的原则参加有关学历学位教育，稳步推进公共管理硕士（MPA）专业学位教育，进一步改善公务员队伍的学历学位结构。有计划地组织境外培训。继续开展科技、文化、历史、心理等知识培训，搞好电子政务、普通话、外语等基本技能培训。



三、保障措施



（一）切实加强对培训工作的领导。各地区、各部门要把公务员培训工作作为一项战略性、基础性工作列入议事日程，及时研究解决重大问题。要把公务员培训工作纳入本地区经济社会发展规划或本部门工作计划，统筹安排，整体推进。要加强调查研究，及时掌握公务员培训工作情况，及时解决培训工作中存在的各种困难和问题。



（二）形成统一指导、分级管理的培训管理体制。人事部负责指导协调全国公务员的培训工作。县级以上地方政府人事部门负责指导协调本行政区域公务员培训的综合管理和组织实施等工作。上级政府人事部门指导协调下级政府人事部门的公务员培训工作。各级政府人事部门指导协调同级政府各部门的公务员培训工作。



（三）优化培训资源配置。要充分发挥各级行政学院培训公务员的主渠道作用。各级行政学院要不断提高培训质量，突出办学特色，逐步扩大培训规模，更好地完成培训任务。各类公务员培训机构要围绕本地区、本部门的中心工作和公务员队伍建设的实际开展培训工作。同时，要积极利用高等院校等资源为公务员培训服务。推动培训机构改革创新，创立培训“品牌”，形成覆盖广泛、渠道多样、优势互补的公务员培训机构体系。“十一五”期间，人事部将在现有培训机构中确定10个培训示范基地。各省（区、市）人事厅（局）要加强对本地区行政学院等培训机构的指导。


（四）建立健全培训制度。制订公务员培训规定。完善并落实培训与使用相结合的制度，把公务员培训情况、学习成绩作为公务员考核的内容和任职、晋升的重要依据之一。建立健全培训考试、考核制度，探索建立培训学分管理、培训质量评估等制度。



（五）加强培训师资队伍和管理者队伍建设。建立国家级和省级公务员培训师资库，形成一支规模适当、结构合理、素质优良的专兼职结合的培训师资队伍。人事部重点培训500名培训管理者，各地区、各部门也要采取有力措施加强公务员培训管理者队伍建设，五年内对全国公务员培训管理者轮训一遍。



（六）建立统一规范、科学实用的教材体系。建立健全教材规划、编审、评估制度。人事部统一规划并审定、评选、推荐一批高质量的培训教材，同时加强电子教材等多种类型教材的开发。各省（区、市）和国务院各部门可根据需要编写具有地方和部门特色的培训教材。



（七）保证培训经费的投入。根据公务员法关于将公务员培训等所需经费列入财政预算予以保障的规定，各级政府要把培训经费列入年度预算，保证培训经费随着财政收入的增长逐步提高。同时,对重要培训项目应予以重点保证。加强培训经费管理，确保专款专用，提高经费的使用效益。



（八）加强培训工作研究，积极推广培训工作中先进经验和做法。围绕公务员培训工作中出现的新情况、新问题、新趋势，加强培训工作的战略性、前瞻性课题研究，运用理论研究成果更好地指导培训工作。积极推广案例式、研讨式、情景模拟式、经验分享式等教学方法，探索建立讲师团巡回授课等方式，增强培训的吸引力和效果。大力推广网络培训、远程教育、电化教育，提高培训的信息化水平。



（九）加强培训管理和监督检查。建立健全举办培训班管理制度，严格审批程序，严禁举办以盈利为目的的培训班，严禁以培训为名搞公款旅游，尤其是出国（境）旅游，坚决制止乱办班、乱收费、乱发证行为。要加大监督检查力度，坚决纠正违法违纪行为，对造成严重后果的，要追究其单位领导和当事人的责任。



　　日前，笔者有幸随两岸司法互助协议交流（法院人事制度）参访考察团赴台进行了为期一周的交流参访。期间，就法院人事制度、人员分类管理、法官法及法官伦理、司法人员职业养成与培训、人民观审员制度等，与台湾相关法院的法官和从事法院人事、培训组织管理工作的专业人士进行了深入、全面的座谈交流；参访了台北高等法院刑事庭及苗栗、高雄地方法院和高雄市前镇区公所。囿于考察时限以及笔者本职工作“功利主义”的动机使然，仅就台湾法官制度、法院人事管理相关问题作一“简约”的介绍和“皮毛”化的观察研判。

　　台湾法官人事制度的突出特点

　　有关台湾法官人事制度的基本内容均在其去年制定通过、今年施行的法官法中得以详尽体现。这部总计11章、103条的专门法律的颁行，结束了台湾以往法官人事相关制度、法规散见于其“司法院”组织法、公务员惩戒委员会组织法、法院组织法、公务人员考绩法、公务员俸给法、公务员退休法、公务员服务法等的历史，厘清了法官职务不同于一般公务员职务的界限，形成了遵循司法规律、适应审判管理工作需要的法官人事组织管理体系，体现了维护法官依法独立审判，保障法官职业身份的立法宗旨。通观这部专门法律，以及实地的考察了解，笔者以为，台湾法官人事制度在以下方面的突出特点似应引起我们的特别关注：

一是多元化的人事审议委员会组成，自治、自律的法官会议制度设计。在台湾,法官的任免、转任、解职、迁调、考核、奖惩等人事政策研拟、制定和决定均由其“司法院”人事审议委员会负责。为使其法官人事制度民主化、自治化和透明化，台湾法官法中明确规定了人事审议委员会委员除“司法院”院长为当然委员并任主席外，其他委员构成则由三部分人员组成，即“司法院”院长指定11人，法官选出代表12人、学者专家代表3人。并对各级法院和专门法院产生法官代表的具体名额，学者专家代表的推举单位、遴聘程序，及其表决权限等作出了明确、细化的规定。这种既有“集中”指定，又有“民主”推选和外界参与的人事审议委员会人员构成，不仅坚持并体现了司法人事行政权责相统一的原则，而且也为确保人事审议委员会职权行使的公正、公开和审慎、超然，奠定了良好基础，提供了制度保障平台。法官会议的规定，则是为贯彻落实法官自治、自律精神，确保法院行政为审判提供高效保障和支持所做的制度化程序安排。按规定各法院及其分院均应设法官会议，会议成员由各法院全体法官组成，职责是议决关于法官审判事务分配、法官考核建议、法官监督处分建议及其他与法官权利义务有重大影响的建议等事项。由此可见，“自治、自律”既是台湾法官人事管理制度的核心价值理念和法官的行为规范，也是法官职业有别于一般公务员“上命下从”管理模式所呈现出的鲜明特色之一。

二是严格的法官准入制度，不列官等、职等的法官职务

在台湾，除“司法院”大法官在任用资格、方式和任期上与各法院法官不同外，其他初任法官均需通过专门的法官考试，或具有一定年限律师从业资历、司法官经历，或从事法学教学研究、法学素养深厚，并应经过为期至少35周到两年的规范、严格的职前培训（根据培训对象是否具有司法工作经历和从业时间长短而有所区别）。需要特别提及的是，由于台湾实行法官员额制，故其法官考试与大陆法系一些国家和地区采取的通过专门考试取得任职资格的做法不同，即只有在法官职位出现空缺时，才通过严格、专业化的考试进行选拔。这种选拔考试招录法官职位指向之确定和单一、专业化标准要求之严格、竞争选拔之激烈，既与普通公务员招考录用不能同日而语，也是其他司法任职资格类考试无法比拟的。这就有效提升了法官职业的入职“门槛”，保证了法官职业对同质化的专业素养和水平的要求。与之相适应，基于不同审级法院和各专业法院审判业务性质虽然各异，但法官依法独立行使裁判权的职务却没有任何不同的考虑，台湾法官法还明确规定“法官不列官等、职等”，均以年资、俸点作为计算俸级的标准。这就使法官职务的晋升和工资福利待遇享受标准，与一般公务员层级式的官等、职级晋升模式和工资福利待遇享受标准迥然不同。在台湾，即便是地方法院的法官，非因个人缘由均可依法享受与“最高法院”法官相同的薪酬标准，事实上，若法官在偏僻地域任职还可依法享受相应的地域补贴。这对于确保法官依法独立审判，鼓励法官精研业务、“扎根基层”,确保下级审的裁判质量，创造了基础条件，提供了有力的职业保障，也使法官职业使命之神圣、责任之重大、地位之崇高有了制度的依托和现实的体现

三是务实、规范的法官交流制度。台湾“司法院”系其最高司法机关，其职权包括民刑诉讼审判、行政诉讼审判、公务员惩戒、“宪法”解释和审判业务监督、司法和诉讼制度相关法规研拟与修订、法令疑难问题研究及职务评定审核、人力资源配置管理等司法行政业务。事实上“司法院”本部并不审理具体的民、刑和行政案件，而是通过司法政策的研究制定、法院人事管理制度的督促落实、审判质效的评估监督，以及财政预算和物质装备建设的审核管理等，为法院审判工作的顺利开展，增强裁判公信力，提供人、财、物的支持和保障。为提高保障能力和服务水准，确保司法行政工作不断适应审判工作的发展需要，台湾确立了法官到司法行政岗位任职，并依法享受法官待遇的制度。这在其法官法中均有多处体现和规定：

——在总则第2条法官范围表述中，对“司法院”及“司法院”司法人员研习所从事司法行政业务的，称为司法行政人员，以特别强调司法行政业务务须有法官参与的必要。

——在法官法第72条，对“司法院”院长、副院长、大法官、“最高法院”院长、“最高行政法院”院长、公务员惩戒委员会委员长，因其仍属法官，故应享受法官的福利待遇做了专门申明；并对“司法院”秘书长由法官转任的，做了同样享受法官的相关待遇的规定。

——在第76条、第77条对实任法官转任司法行政人员的，规定仍视同法官享受相关的年资和待遇。且对其转任后的任职年限和回任法官的条件作出细致规定，以期达到保障法官权利，实现重要司法行政业务工作应有法官承担，确保审判中心工作的高质量完成的立法初衷。

——在法院组织法中，明文宣示：高等法院、地方法院和各专业法院“置院长一人，由法官兼任”、“综理全院行政事务”，“庭长除由兼任院长之法官兼任者外，余由其他法官兼任，监督各该庭事务”，并对院、庭长的任期做了“均为三年，得连任一次；司法院认为确有必要者得再沿任之，以三年为限”的具体规定。这就充分体现了法官兼任院、庭长执掌司法行政事务的必须和重要，以及法官务需以从事审判为本的职业理念。

台湾法院人员的配置标准及其管理

高效、公正的审判与科学、合理的法院人员配置及其管理密切相关。基此，台湾法院组织法、行政法院组织法、智慧财产法院组织法、少年及家事法院组织法都在对法院内设机构、职位设置、职责和职等等作出具体规定和说明的同时，无一例外把各该法院的类别与员额以附表的形式予以详尽的规定。如台湾法院组织法第11条的附表就将其地方法院或其分院的各类人员员额，从院长、庭长、法官、法官助理、司法事务官，到书记官、统计员、设计师、法警长、录事、庭务员等30余个职位作出六类由高到低的配置。配置标准是以地方法院或其分院每年受理案件数为依据，即案件多员额配置高、案件少员额配置低。这一编制员额动态调整的机制，能够较为客观的反映出审判工作任务变化对人力资源的需求状态，为科学、合理配置人力资源，提高司法效率、降低司法成本产生积极的推动作用。在台湾法院，包括法官、法官助理、书记官等在内的职位共有30余种，各类职位均实行员额制。其中，各法院法官与法官助理、书记员的比例大致为1：0.9：1.5。上述人员管理，因适用法律依据不同基本分作法官和司法辅助人员两类。除法官职务必须按照法官法规定标准和程序予以任用，依法行使权力、履行义务，并享受相应的法官职业保障外，其他所有编制内人员均按照公务员法确定的的招录条件、任用程序和职务行为规范进行管理。

启示和建议

台湾法官人事制度和法院人员管理的方方面面规范几乎由一部法官法和组织法所基本的涵盖和规整。其优势和特色就是尽可能通过立法把法官人事和法院组织管理的基本问题细化、固定，并一体化，从而方便操作，为法院组织人事工作依法运行提供重要的制度保障。通过观察研究，结合我们法院组织人事工作实际和法官管理工作实践，提出建议如下：

一、以法官职务序列实施为契机，抓紧做好《法官法》修订的准备工作。

法官不同于一般的公务员这是法治国家的普遍惯例，2001年修订法官法已经朝着此方向迈出了关键的一步，但遗憾的是囿于时机和体制性矛盾，法官法对一些关键性问题采取了回避、搁置的态度。随着司法理念的更新和司法改革的深入，经过近年来的努力和实践，《法官职务序列暂行规定》于去年得以公布。这是中央立足国情、司法实际，着眼于公正、高效、权威的社会主义司法制度构建，切实加强法官队伍建设，所采取的重大战略举措，是中央司法体制和工作机制改革实践的一项重要成果，对于现阶段法官制度的发展完善具有标志性意义。我们应以此为契机尽快采取有效措施确保其施行，同时，积极推动法官法修法工作，重点在法官来源、任职条件，遴选制度构建，以及法官职务保障和监督等方面做出制度性安排，适时根据《法官职务序列暂行规定（试行）》实施情况和中央关于深化干部人事改革精神，推动法官法关于制定法官职业工资标准的调研论证；要对台湾法官不分官等、职等的价值取向及其效果给予实事求是的分析研判和持续的关注和观察，并针对实际、结合国情和社会经济发展状况，努力在研究制定，并落实倾斜基层法官政策措施上取得实质性进展。

二、以切实解决当前人民法院普遍面临的“案多人少”突出矛盾为切入点，积极推动《人民法院组织法》修订工作。

现行《人民法院组织法》颁布施行已30余年，期间，于1983年、2006年做过小的修订，但囿于各种情况许多问题尚未得到解决。这其中也包括，如法院人力资源配置等极其重要，且属于组织法不可或缺的基本制度性问题。近年来，基于案件“井喷”式增长导致法院审判力量严重不足的现实、急迫困难，已成为制约人民法院审判工作正常开展的极大障碍和“瓶颈”。因此，在采取各种切实有效措施，不断优化法院人力资源配置的同时，积极探索科学化、制度化的法院人员编制标准研究，推动建立不同区域、不同审级和专门法院员额比例标准，并努力在组织法修改中得以体现，是当前和今后一个时期人民法院的一项现实紧迫性任务，需要我们认真的研究和不懈努力。

三、以中央深化干部人事制度改革为指导，积极、稳妥推动法院人员分类管理改革实践。

为构建职责分工科学、明晰，人员结构均衡、合理，有利于各类人员人尽其才、才尽其用的管理制度和工作机制，最高人民法院根据中央人事制度改革精神，自本世纪初就开始了人民法院工作人员分类管理制度的改革实践，取得了一些积极成效，但也存在不少的矛盾和问题。这就要求我们必须认真总结和反思多年来我们在法院工作人员分类管理改革工作实践中的经验和教训，按照顶层设计、统筹规划、循序渐进、稳妥审慎的原则，着重依照立足现实国情、符合规律和实际、着眼未来和发展的要求，切实抓好改革的稳步推进和相关深层次、重大问题的研究及改革理论的引导和宣传。

（作者单位：最高人民法院）