谈法律与道德的关系/吕春野

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 20:12:57   浏览:9477   来源:法律资料网
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谈法律与道德的关系
吕春野
[摘要]法律与道德的关系自古就是中西方法学所探讨的热点,围绕着两者之间的关系,西方法学诞生了许多的流派,其中最重要的是以自然法和分析法为代表,而在中国的法律进化中,主要表现在法律儒家化的过程中,儒家的道德精神直接体现在法律中。法律和道德既有相同点,也有区别,正确的理解二者之间的关系,对于各国的立法实践具有重要的意义。
  [关键词] 道德的含义 联系 区别 价值冲突
  要分析法律与道德的关系,必须先理解道德的含义。笼统的说,一提起道德,人们毫无疑问的会将它与善良,美丽,正义,光荣等联系起来,和法律一样,也作为调整社会关系的一种方式,通过社会风俗,人们的内心信念来实行。所以将道德理解为调整人与人之间和人与社会之间关系的行为规范的总和。
  道德作为一个完整的概念,根源于风俗和习惯,在原始社会,人们生活在以血缘关系为基础的氏族社会中,氏族成员之间主要靠风俗习惯调整的,从食物分配到婚姻缔结,都体现了风俗习惯的积极作用。然而随着社会生活的复杂化,社会关系愈变得复杂,单纯的靠风俗和习惯已不可能完全调整,因此道德便产生了,所以道德的产生并不是抽象的来源于人们的内心,更不是来源于宗教神学,而是在一定的物质基础上产生的。哲学上将道德划入上层建筑,是维护本阶级经济基础的,随着生产力的发展,以习惯风俗和道德去调整全部的社会关系已不可能,社会需要更有力,更广泛的标准和规范去调整,法律便应运产生。法律的出现,并不是意味着社会关系的调整不再依靠道德,法律在调整方式,调整范围上也有着局限性,道德仍是调整社会关系的重要手段。法律与道德彼此都对社会关系的调整具有重要作用。
  道德作为调整社会关系的一种方式,与其内容和特征是分不开的。单从其内容上讲,道德具有价值性。价值,即善,美,正义,光荣,公正等,这是道德最高层次的内容,也是评价人们意愿和行为分得最高标准[1].西方法学中,自然法学派以价值分析的方法研究法律,探寻法律时,便更多的将其与道德联系起来,可见道德对法律的评价也具有重要的作用,这也是道德与习惯的重要区别,看二者是否有价值评价的作用。
  道德除有价值性以外,还具有以下特征,第一,道德具有阶级性。不同的阶级具有不同的道德,比如,美国的独立宣言所表达的北美资产阶级对英国统治的道德批判,共产党宣言所表达的工人阶级对资产阶级的道德批评等,都深刻地体现了不同阶级道德对立。第二,道德具有物质制约性,前面提到道德的产生和物质基础是分不开的,它是由社会物质基础决定的,物质基础的变更与发展,道德的性质与内容也相应发展和变更。第三,道德具有共同性,主要体现其内容上,因为道德所具有的正义,善良,美丽等内容符合人们的价值观,能够为人们所普遍接受,比如,尊重人的尊严与平等,保护环境,互相尊重,拾金不昧,互相帮助等,随着人们在经济,政治,文化等各领域交往日益密切,道德的共同性也会更加的集中。
  儒家思想是中国传统文化中的主流意识,中国法律史的过程实际上就是儒家化的过程,因此,法律和道德的关系也就体现在儒家思想中,因此儒家思想中“德主刑辅”的观念也就体现在中国后世的法律中。例如,孔子认为,好的法律体现一种仁爱精神,另外,它必须起到维护孝道的作用,他所说的“父为子隐,子为父隐”即是对抗当时株连亲属的非人道法律原则的,强调了血缘亲情及孝道的价值。?汉律?中的“亲亲得相首匿”的规定,即把“父为子隐”的道德法律化。荀子说:故非礼,是无法也。(?荀子•修身?)。礼,就是道德,意思是说,不合乎礼的法律就不是真正的法律,也就是说真正的法律必须体现一种道德精神,这种道德精神就是“礼”,因此中国封建法制便是一种礼法。
  在西方,不同于中国。中国是农业大国,能够自给自足,然而西方民族众多,彼此相邻,各国联系主要靠商业,西方的商品经济十分发达,因此调整商品经济领域的私法便十分发达。人们更希望能够在一个自由,平等,公平的环境下自由生活,因此,具有自由,平等,公平精神的道德便推动了法律向这一方向进化。例如,美国法学家博登海默说:在不公平竞争中,近年来由法院和立法机构所进行的一些改革,必须归因于道德感的增强和提升,以及由此而盛行的这样一种观念,即商业社会必须依靠比道德谴责更为有效的保护手段才能抵制某些应受指责的毫无道德的商业行为。此外,在欺诈性广告领域方面也有了一些新的发展[2].他认为,一些商业道德是应该赋予法律强制力的。一个最基本的民法原则或商法原则,将一种道德义务转化为法律义务,因此,从西方法律与道德的关系看,西方的法律进化是成功的,至今为许多东方国家所借鉴。
  前面,我们谈论到中西方法律与道德关系不同的发展模式,那么法律与道德具有什么样的关系呢?首先表现在法律与道德的一致性,即目的相同,法律与道德同时作为上层建筑,受经济基础的制约,同时又都具有一定的独立性,历史性,它们都是为维护统治阶级的利益,调整社会关系的重要手段。其次,法律与道德在功能上相辅相成,法律与道德同属于社会精神文明范畴,都是调整社会关系的途径,它们在不同的环境下作用也不相同。以我国为例,在歌舞升平的和平年代,统治者一般比较重视道德的作用,以感化被统治者,然而在暴乱的年代,统治者会更多的采用法律手段来镇压反抗,可以看出道德是法律的基础,法律是道德的屏障,法制不健全,社会秩序紊乱,导致道德沦丧,反之,如果法律公正严明,平等,同样也可以促进道德教化作用,同时,法律对道德的实施也起到辅助作用,道德通过社会舆论和个人信念保证法律的遵守,同时也可促进司法和执法的公正。道德是预防犯罪的手段,刑罚则是事后的惩罚,道德教育的宣传也可减少犯罪率。一般来讲,违法犯罪的人,有的虽然法律观念不强,但更多的是道德沦丧如杀人,抢劫,纵火等犯罪,大多没有人权观念。盗窃的犯罪大多是想不劳而获,而贪污,渎职等是没有社会责任心或职业道德。
  法律与道德的关系还表现在内容上的趋同。前面,已经提到最早的法律是由道德演化而来,现在,法律与道德相互独立,但法律仍然以道德为基础,法律将道德规范转变为法律规范,把积极的道德标准规定为法律应遵循的准则。如,民法中的诚实信用原则,以及前面论述到的商业中发不正当竞争原则,公平原则,尊老爱幼原则,这样原本体现在道德中的义务通过立法予以实现。同时,法律也将某些消极的道德义务通过立法的形式禁止,如禁止诈骗,作伪证,贪污受贿等,违反这些道德,也就违反了法律。因此,一般人仅凭道德常识就可以知道哪些是犯罪行为,哪些不是犯罪行为,不能总是以法盲来解释犯罪的原因,大多数犯罪更是道德沦丧。另一方面,某些法律规范反过来也是一种新的道德规范。如“不许闯红灯,禁止违章建筑,相邻关系等也是一种社会公德。法律禁止黑市交易,禁止不正当竞争,禁止出售假冒伪劣商品,遵守这些规定也是一种商业道德。
  法律与道德虽然有密切的联系,甚至某些方面具有共同之处,但二者毕竟属于不同的上层建筑,不能将法律完全等同于道德,当然道德也不能取代法律,如果把所有的道德原则转化为法律原则,那么法典便成了道德法典,这恰恰不利于人类的进步,因此法律与道德有着本质的区别。
  第一,法律与道德产生的历史与方式不同,从产生的历史过程看,法律是人类社会一定历史阶段的产物,原始社会没有法律,而道德风俗则存在于人类社会的各个历史时期,任何社会都有的行为准则,另外,道德随民族,种族,宗教,习俗的不同而不同,而法律在一国或一定区域内,则是统一的,从他们产生的方式看,法律是通过国家立法机关制定修改和废止的,只有掌握国家政权的阶级,才能将本阶级的意志转化为具有国家强制性,普遍约束力的法律。而道德则是由人民长期的生活习惯转化而来,法律通过国家强制力保证实施,而道德更多的依靠社会舆论和人民内心的信念良知来遵守[3].
  第二,法律与道德适用的范围不同,法律是划分罪与非罪,合法与违法的标准,道德则主要是划分善与恶的界限,这两种界限在一定的范围内可以互相重叠,也可以互相独立,有多种情况:(1)道德所否定的法律也是禁止的。如杀人,放火,投毒等一系列犯罪行为。(2)某些道德规范不否定,而法律则是禁止的。如过失犯罪。(3)道德规范所肯定,而法律则是禁止的,如在封建社会哈姆雷特式的人物,或是反抗统治阶级的恶法。(4)道德上不提倡,法律却许可,如:离婚,但是如果一个人长期受家庭暴力迫害而提出离婚,现代法律和道德都是支持的。
  综上所述,法律与道德所调整和适用的范围,有相互重合的部分,也有相互矛盾的部分,单就与道德相关的法律而言,这一部分一般只是“最低限度的道德”,遵守这些法律规定,是道德的起码义务,但是法律不干预或是无法干预道德可以干预。如个人操守品质或是人际关系,从这个意义上说,道德适用的范围比法律广。那些与道德无关的法律,非道德所能调整,只能由法律调整。如新崛起的经济法律,行政法律,环保法,有的只是程序性的规定,与道德关系较少,或是没有关系,这些法律不像刑法那样仅凭道德就可以判断,因此,从这方面看,法律所调整的范围比道德广。当然,在调整人与自然的法律中,如环保法,并非完全与道德无关,由于环境的污染,生态平衡的破坏,人对自然的态度被认为是一个新的道德问题。如乱砍滥伐,大气污染等行为都要受到法律的制裁,也为道德舆论所谴责。总之法律和道德都随人类生产生活所需要的发展,调整的范围日益扩大。最后,后果不同,违法道德无非引起两种后果,一是惩罚,在原始社会没有法律,只有道德风俗习惯,原始社会人们自然部落都会形成一些禁忌,他们视违反禁忌为罪,对违反者往往施以各种各样的惩罚,如忏悔,驱逐。二是良心的谴责和社会舆论压力,每个人的良心承受能力是不一样的,如果个人不存在这种良心,甚至无视社会舆论,那么道德规范自然无效。例如,面对一个落水者,一个人有能力抢救而不去实施抢救,如果他认为自己的行为并无不妥,那么道德对他而言就失去了作用。有时候个人的良心不能认识到自己的行为是不道德的,而在另一时期,而在另一时期又意识到自己的行为是不道德的。而法律则不同,它以国家强制力做后盾,当个人实施了违法行为,并不必考虑违法主体的承受能力,只需根据准则适用法律,做出评价而已,违反法律就要承担法律后果,受法律制裁。道德与法律的区别并非完全在强制力的有无,道德的强制力,可以借助社会无形的压力,迫使人民履行道德义务。
  法律与道德的区别说明,法律不是万能的,保障法律实施的强制手段也不是万能的。法律其固有的局限和短处,需要由道德辅助和补充,我们要充分利用法律与道德两种机制加以调整,以形成和维护有序高效公正自由博爱的社会生活方式[4].
  人们通常会认为,法律与道德的一致性,个人违反了法律也就违反了道德,但法律与道德的关系并非如此简单,他们固然有许多相同点,但毕竟二者性质不同,受民族历史等因素的影响,表现最强烈之处就是二者的价值冲突。
  从中国历史上看,法律与道德的冲突表现尤为剧烈,而对这一冲突的解决往往是法律屈从与道德,在《后汉书》中记载这样一个案例,桥元任齐国丞相时,一孝子为父亲报仇而杀了人,被囚与狱中,桥元得知此事,为其孝行所感动,欲将其释放,但尚未办理此事,主管此案的县令,路芝依法论罪把杀人犯处死了。桥元一气之下便把县令杀了,理由是县令为官酷暴,此案实在耐人寻味,依法办案的县官成了罪犯,被处以死刑,而杀人犯却成了应受宽恕的孝子,受到同情。在道德与法律的天平上,人民明显的把情感的砝码加到了道德的一边。还有一案,在民国时期,烈女施剑翘的父亲参加直奉战争,不幸被孙传芳所俘,孙传芳残忍的杀害了他。时年,二十岁的文弱女子施剑翘立志报仇,精心策划,终于于1935年在天津将孙传芳击毙,然后从容自首。当时的社会舆论无不同情她的行动,一些社会名流如冯玉祥,李烈钧,于右任等纷纷联名上书,要求法院赦免她的罪行。看来道德高于法律的传统一直在中国根深蒂固。今天有关“大义灭亲”的案例也反应了道德的冲突。而在古代,这种冲突是不存在的,今天的法律是不允许大义灭亲的,即使这样,大义灭亲往往是法官量刑时酌定从轻的情节。
  而在西方有时候却恰恰相反,人民追求法律的正当性高于道德,而走向极端。如著名的辛普森杀妻案中,所有的证据和杀人动机都能证明是辛普森干的,就是因为警方取证不合法,违法程序法,而且现场所发现的凶手的作案手套与辛普森的手的型号不一样,法庭判辛无罪,虽然“合法”但却为社会道德所不容。
  法律与道德的冲突是必然的,它受多方面影响,有时社会也发展的同时,道德亦随之发展,但法律却相对滞后,容易产生冲突。再者,一国移植他国法律,造成现在法与原来的社会道德相冲突,但归根到底,我认为法律与道德之所以会冲突,就是因为二者是完全不同的社会形态,他们固然有一致的一面,但他们的价值并不是一一对应的,如果是一一对应的,那么法律与道德就会没有区别,就像前面所讲,法典会变成道德法典,社会没有强制力的约束,陷入混乱。
  法律与道德的价值冲突是必然的,虽然不能完全消灭这种冲突,但尽量应将这种冲突降至最低。首先,道德的建设应与法律的建设同步进行,在立法改革中考虑道德因素,使法律不偏离道德主流。其次,在移植法律过程中,注意与本民族国情相结合。再次加强法制宣传使民众的思维从道德层面升至法律层面。
  因此,怎样是法律道德化,道德法律化才是最关键的。法律所体现的道德为广大人民群众所接受,道德又具有法律的性质为人民所遵守,才是对法律与道德关系最完美的诠释。
  参考文献
  [1]张文显 著《法理学》北京大学高等教育出版社,2003年11月第2版
  [2]博登海默著 邓正来译《法理学 法律哲学和法律方法》中国政法大学出版社。
  [3]张文显 著《法理学》北京大学高等教育出版社,2003年11月第2版
  [4]郭道晖著《法理学精义》湖南人民出版社,2005年11月第1版


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甘肃省外商投资企业用地管理办法

甘肃省人民政府


甘肃省人民政府令第10号


  《甘肃省外商投资企业用地管理办法》,已经1994年8月11日省人民政府第12次常务会议审议通过,现予发布施行。

                           省长 张吾乐
                         一九九四年十一月二日

           甘肃省外商投资企业用地管理办法

第一章 总则





  第一条 为加强外商投资企业的用地管理,改善投资环境,维护国家利益和企业的合法权益,根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关规定,结合本省实际,制定本办法。


  第二条 本办法所称外商投资企业,是指在我省行政区域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业。


  第三条 外商投资企业在本省行政区域内使用土地的,适用本办法。


  第四条 省土地管理部门对外商投资企业用地实施统一管理和监督检查,各地(州、市)、县(市、区)土地管理部门负责本行政区外商投资企业用地的管理和监督检查。

第二章 审批管理





  第五条 外商投资企业用地纳入国家年度用地计划。用地计划由省计委会同省土地管理局和省有关部门下达,但不得突破国家下达的年度用地计划。


  第六条 中方企业通过划拨方式取得的国有土地使用权,经县、市以上土地管理部门批准,办理出让手续、补交出让金后,可与外商合资、合作兴办外商投资企业。
  农村集体经济组织以集体所有的土地作价入股,兴办外商投资企业,须经县以上人民政府批准,但集体土地股份不得转让。


  第七条 中方企业与外商投资者共同组建有限责任公司和股份有限公司的,其土地使用权必须作价入股,按照规定的审批权限,向同级人民政府土地管理部门提出用地申请,经批准后办理用地手续。


  第八条 经同级人民政府同意,土地管理部门可根据外商投资者的用地需求,按规划预征土地。
  预征土地的审批权限按本省有关规定执行,并由同级人民政府土地管理部门牵头办理。
  所预征的耕地,先给农民予付20-30%的征地费,提前办完征地手续,经与土地管理部门签订协议,可暂由农民继续耕种,待建设项目用地时再补付其余70-80%的征地费。
  在预征土地的范围内,不得修建建筑物、构筑物和种植多年生植物。


  第九条 外商投资企业可以通过有偿有限期出让的方式取得土地使用权。
  外商投资企业因特殊需要使用土地的,经省人民政府批准,可采取有偿有限期划拨的方式提供土地使用权,但不得转让、出租、抵押。
  未经批准,直接与原土地使用单位或个人签订的土地使用合同一律无效。


  第十条 集体所有的土地不得直接出让,必须经县以上人民政府征用转为国有土地,经开发整治后,才能出让。


  第十一条 出让土地使用权的审批权限,按照《中华人民共和国土地管理法》、《甘肃省实施土地管理法办法》中关于征地审批权限的规定执行。


  第十二条 土地使用权出让方案由土地管理部门会同城建、规划、房产管理等有关部门共同拟定,报经县、市以上人民政府批准后,由土地管理部门实施。


  第十三条 外商投资企业需要使用土地的,须持依法取得的法人证明、银行资信证明和项目批准文件,按用地审批权限向有权批准用地的人民政府土地管理部门提出申请。采取出让方式取得土地使用权的,按审批权限报经批准后,由土地管理部门代表政府与用地者签订土地使用权出让合同,用地者按规定缴纳全部土地使用权出让金后,予以登记,核发土地使用证。征拨用地的,由土地管理部门会同和配合有关部门进行选址定点,土地管理部门组织用地者和被征地单位签订协议后,汇总有关征地文件、图件,按审批权限报经批准,予以登记,核发土地使用证。


  第十四条 对外商投资企业按法定程序提出的用地、延续用地、变更用地及其他有关用地的申请,手续齐全,土地管理部门和其他有关部门均应在收文后十五日内办理完毕或作出不能办理的答复。

第三章 使用管理





  第十五条 外商投资企业通过出让方式取得国有土地使用权的,应按规定缴纳土地使用权出让金。


  第十六条 外商投资企业取得的国有土地使用权,可依法转让、出租或抵押。其中,通过出让方式取得的土地使用权,只有在按出让合同规定的建设期限和条件投资开发后,才允许转让、出租、抵押;通过划拨方式取得的土地使用权,必须在补办出让手续,补交出让金,并投入规定的基建资金后,方可转让、出租、抵押。


  第十七条 外商投资企业使用土地的年限最长为:居住用地七十年,工业用地五十年,教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年,商业、旅游、娱乐用地四十年,综合或其他用地五十年。
  土地使用期满,土地使用权及其地上建筑物,其它附着物所有权由国家无偿取得。需要继续使用的,应在期满前半年向县以上土地管理部门提出申请,报经原批准机关批准后,重新签订土地使用合同,办理续延用地手续。


  第十八条 外商投资企业需要改变其土地用途的,应到原批准机关办理变更用地及相关的手续。


  第十九条 外商投资企业需要临时使用土地的,应向县以上土地管理部门提出申请,按规定的审批程序和权限报经批准,签订临时用地合同,发给临时用地许可证后,方可使用。在城市规划区内临时使用土地的,按《甘肃省实施城市规划法办法》的规定办理。
  临时用地期限不得超过2年。


  第二十条 外商投资企业依法取得的土地使用权受国家法律保护,但地下资源和埋藏物仍属国家所有,如需要开发利用,应依照有关法律规定管理。


  第二十一条 外商投资企业使用国有土地的,除以出让方式取得土地使用权者外,必须向当地土地管理部门逐年缴纳土地使用费。
  土地使用费的标准,由县以上物价部门会同财政部门、土地管理部门根据土地不同区位、使用性质和级差收益等因素确定,报同级人民政府批准后实施,并报省物价委员会、省财政厅、省土地管理局备案。


  第二十二条 经批准改变土地用途的,外商投资企业应从改变之日起,按新用途标准缴纳土地使用费。
  外商投资企业获准临时使用国有土地的,土地使用费缴纳标准与非临时用地相同;获准临时使用集体土地的,按《甘肃省实施土地管理法办法》的有关规定给予补偿。


  第二十三条 土地使用费自批准用地之日起计收,当年用地时间超过半年的按半年计收,不足半年的免收。也可一次性缴纳土地使用期内的全部使用费。一次交清的,土地使用费调增时,不再加收。


  第二十四条 土地使用费标准在开始用地的五年内不调整,以后随着经济发展和土地供需变化适时加以调整,但每次调整的间隔时间不少于3年。


  第二十五条 土地使用费的缴纳办法和土地管理费的提取比例,按省财政厅、省物价委员会、省土地管理局的规定执行。

第四章 处罚





  第二十六条 除法律、法规另有规定的外,外商投资企业违反本办法规定,有下列行为之一的,由土地管理部门予以警告、责令限期改正,拒不改正的,处以相当于土地使用费标准10倍以下2倍以上的罚款,直至收回其土地使用权:
  (一)未依法办理用地手续而擅自使用土地的;
  (二)不按合同规定的用地范围、条件、用途使用土地的;
  (三)非法转让、出租或抵押土地使用权的。


  第二十七条 本办法颁布前已办的外商投资企业,未依法办理用地手续的,自本办法颁布之日起6个月内补办用地手续。
  补办用地手续时,对企业依法签订的合同中有关用地的条款,予以维持。

第五章 附则




  第二十八条 外商投资企业在我省指定区域内成片开发经营土地的,按国务院《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》执行。


  第二十九条 对外商投资企业用地的优惠,按本省有关规定执行。


  第三十条 港、澳、台同胞和侨胞在本省投资兴办企业需要使用土地的,除法律、法规另有规定的外,参照本办法执行。


  第三十一条 本办法由省土地管理局负责解释。


  第三十二条 本办法自发布之日起施行。

*注:本篇法规已被《甘肃省人民政府办公厅关于废止发展非公有制经济有关文件的通知》(发布日期:2006年9月12日 实施日期:2006年9月12日)废止

公路建设监督管理办法

交通部


2006年第6号



公路建设监督管理办法


  《公路建设监督管理办法》已于2006年5月8日经第6次部务会议通过,现予公布,自2006年8月1日起施行。


部长 李盛霖
二○○六年六月八日

   



公路建设监督管理办法

第一章 总则
  第一条 为促进公路事业持续、快速、健康发展,加强公路建设监督管理,维护公路建设市场秩序,根据《中华人民共和国公路法》、《建设工程质量管理条例》和国家有关法律、法规,制定本办法。   
第二条 在中华人民共和国境内从事公路建设的单位和人员必须遵守本办法。
本办法所称公路建设是指公路、桥梁、隧道、交通工程及沿线设施和公路渡口的项目建议书、可行性研究、勘察、设计、施工、竣(交)工验收和后评价全过程的活动。
第三条 公路建设监督管理实行统一领导,分级管理。
交通部主管全国公路建设监督管理;县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内公路建设监督管理。
第四条 县级以上人民政府交通主管部门必须依照法律、法规及本办法的规定对公路建设实施监督管理。
有关单位和个人应当接受县级以上人民政府交通主管部门依法进行的公路建设监督检查,并给予支持与配合,不得拒绝或阻碍。   

第二章 监督部门的职责与权限
第五条 公路建设监督管理的职责包括:
  (一) 监督国家有关公路建设工作方针、政策和法律、法规、规章、强制性技术标准的执行;
  (二) 监督公路建设项目建设程序的履行;
  (三) 监督公路建设市场秩序;
  (四) 监督公路工程质量和工程安全;
  (五) 监督公路建设资金的使用;
  (六) 指导、检查下级人民政府交通主管部门的监督管理工作;
  (七) 依法查处公路建设违法行为。
第六条 交通部对全国公路建设项目进行监督管理,依据职责负责国家高速公路网建设项目和交通部确定的其他重点公路建设项目前期工作、施工许可、招标投标、工程质量、工程进度、资金、安全管理的监督和竣工验收工作。
除应当由交通部实施的监督管理职责外,省级人民政府交通主管部门依据职责负责本行政区域内公路建设项目的监督管理,具体负责本行政区域内的国家高速公路网建设项目、交通部和省级人民政府确定的其他重点公路建设项目的监督管理。
  设区的市和县级人民政府交通主管部门按照有关规定负责本行政区域内公路建设项目的监督管理。
第七条 县级以上人民政府交通主管部门在履行公路建设监督管理职责时,有权要求:
(一) 被检查单位提供有关公路建设的文件和资料;
(二) 进入被检查单位的工作现场进行检查;
(三)对发现的工程质量和安全问题以及其他违法行为依法处理。

第三章 建设程序的监督管理
第八条 公路建设应当按照国家规定的建设程序和有关规定进行。
政府投资公路建设项目实行审批制,企业投资公路建设项目实行核准制。县级以上人民政府交通主管部门应当按职责权限审批或核准公路建设项目,不得越权审批、核准项目或擅自简化建设程序。
第九条 政府投资公路建设项目的实施,应当按照下列程序进行:
  (一) 根据规划,编制项目建议书;
  (二) 根据批准的项目建议书,进行工程可行性研究,编制可行性研究报告;
  (三) 根据批准的可行性研究报告,编制初步设计文件;
  (四) 根据批准的初步设计文件,编制施工图设计文件;
  (五) 根据批准的施工图设计文件,组织项目招标;
  (六)根据国家有关规定,进行征地拆迁等施工前准备工作,并向交通主管部门申报施工许可;
  (七)根据批准的项目施工许可,组织项目实施;
  (八)项目完工后,编制竣工图表、工程决算和竣工财务决算,办理项目交、竣工验收和财产移交手续;
  (九)竣工验收合格后,组织项目后评价。
国务院对政府投资公路建设项目建设程序另有简化规定的,依照其规定执行。
第十条 企业投资公路建设项目的实施,应当按照下列程序进行:
(一) 根据规划,编制工程可行性研究报告;
(二) 组织投资人招标工作,依法确定投资人;
(三) 投资人编制项目申请报告,按规定报项目审批部门核准;
(四) 根据核准的项目申请报告,编制初步设计文件,其中涉及公共利益、公众安全、工程建设强制性标准的内容应当按项目隶属关系报交通主管部门审查;
(五) 根据初步设计文件编制施工图设计文件;
(六) 根据批准的施工图设计文件组织项目招标;
(七) 根据国家有关规定,进行征地拆迁等施工前准备工作,并向交通主管部门申报施工许可;
(八) 根据批准的项目施工许可,组织项目实施;
(九) 项目完工后,编制竣工图表、工程决算和竣工财务决算,办理项目交、竣工验收;
(十) 竣工验收合格后,组织项目后评价。
第十一条 县级以上人民政府交通主管部门根据国家有关规定,按照职责权限负责组织公路建设项目的项目建议书、工程可行性研究工作、编制设计文件、经营性项目的投资人招标、竣工验收和项目后评价工作。
公路建设项目的项目建议书、工程可行性研究报告、设计文件、招标文件、项目申请报告等应按照国家颁发的编制办法或有关规定编制,并符合国家规定的工作质量和深度要求。
第十二条 公路建设项目法人应当依法选择勘察、设计、施工、咨询、监理单位,采购与工程建设有关的重要设备、材料,办理施工许可,组织项目实施,组织项目交工验收,准备项目竣工验收和后评价。
第十三条 公路建设项目应当按照国家有关规定实行项目法人责任制度、招标投标制度、工程监理制度和合同管理制度。
第十四条 公路建设项目必须符合公路工程技术标准。施工单位必须按批准的设计文件施工,任何单位和人员不得擅自修改工程设计。
已批准的公路工程设计,原则上不得变更。确需设计变更的,应当按照交通部制定的《公路工程设计变更管理办法》的规定履行审批手续。
第十五条 公路建设项目验收分为交工验收和竣工验收两个阶段。项目法人负责组织对各合同段进行交工验收,并完成项目交工验收报告报交通主管部门备案。交通主管部门在15天内没有对备案项目的交工验收报告提出异议,项目法人可开放交通进入试运营期。试运营期不得超过3年。
通车试运营2年后,交通主管部门应组织竣工验收,经竣工验收合格的项目可转为正式运营。对未进行交工验收、交工验收不合格或没有备案的工程开放交通进行试运营的,由交通主管部门责令停止试运营。
公路建设项目验收工作应当符合交通部制定的《公路工程竣(交)工验收办法》的规定。
第四章 建设市场的监督管理
第十六条 县级以上人民政府交通主管部门依据职责,负责对公路建设市场的监督管理,查处建设市场中的违法行为。对经营性公路建设项目投资人、公路建设从业单位和主要从业人员的信用情况应进行记录并及时向社会公布。
第十七条 公路建设市场依法实行准入管理。公路建设项目法人或其委托的项目建设管理单位的项目建设管理机构、主要负责人的技术和管理能力应当满足拟建项目的管理需要,符合交通部有关规定的要求。公路工程勘察、设计、施工、监理、试验检测等从业单位应当依法取得有关部门许可的相应资质后,方可进入公路建设市场。
公路建设市场必须开放,任何单位和个人不得对公路建设市场实行地方保护,不得限制符合市场准入条件的从业单位和从业人员依法进入公路建设市场。
第十八条 公路建设从业单位从事公路建设活动,必须遵守国家有关法律、法规、规章和公路工程技术标准,不得损害社会公共利益和他人合法权益。
第十九条 公路建设项目法人应当承担公路建设相关责任和义务,对建设项目质量、投资和工期负责。
公路建设项目法人必须依法开展招标活动,不得接受投标人低于成本价的投标,不得随意压缩建设工期,禁止指定分包和指定采购。
第二十条 公路建设从业单位应当依法取得公路工程资质证书并按照资质管理有关规定,在其核定的业务范围内承揽工程,禁止无证或越级承揽工程。
公路建设从业单位必须按合同规定履行其义务,禁止转包或违法分包。

第五章 质量与安全的监督管理
第二十一条 县级以上人民政府交通主管部门应当加强对公路建设从业单位的质量与安全生产管理机构的建立、规章制度落实情况的监督检查。
第二十二条 公路建设实行工程质量监督管理制度。公路工程质量监督机构应当根据交通主管部门的委托依法实施工程质量监督,并对监督工作质量负责。
第二十三条 公路建设项目实施过程中,监理单位应当依照法律、法规、规章以及有关技术标准、设计文件、合同文件和监理规范的要求,采用旁站、巡视和平行检验形式对工程实施监理,对不符合工程质量与安全要求的工程应当责令施工单位返工。
未经监理工程师签认,施工单位不得将建筑材料、构件和设备在工程上使用或安装,不得进行下一道工序施工。
第二十四条 公路工程质量监督机构应当具备与质量监督工作相适应的试验检测条件,根据国家有关工程质量的法律、法规、规章和交通部制定的技术标准、规范、规程以及质量检验评定标准等,对工程质量进行监督、检查和鉴定。任何单位和个人不得干预或阻挠质量监督机构的质量鉴定工作。
第二十五条 公路建设从业单位应当对工程质量和安全负责。工程实施中应当加强对职工的教育与培训,按照国家有关规定建立健全质量和安全保证体系,落实质量和安全生产责任制,保证工程质量和工程安全。
第二十六条 公路建设项目发生工程质量事故,项目法人应在24小时内按项目管理隶属关系向交通主管部门报告,工程质量事故同时报公路工程质量监督机构。
省级人民政府交通主管部门或受委托的公路工程质量监督机构负责调查处理一般工程质量事故;交通部会同省级人民政府交通主管部门负责调查处理重大工程质量事故;特别重大工程质量事故和安全事故的调查处理按照国家有关规定办理。

第六章 建设资金的监督管理
第二十七条 对于使用财政性资金安排的公路建设项目,县级以上人民政府交通主管部门必须对公路建设资金的筹集、使用和管理实行全过程监督检查,确保建设资金的安全。
公路建设项目法人必须按照国家有关法律、法规、规章的规定,合理安排和使用公路建设资金。
第二十八条 对于企业投资公路建设项目,县级以上人民政府交通主管部门要依法对资金到位情况、使用情况进行监督检查。
第二十九条 公路建设资金监督管理的主要内容:
  (一)是否严格执行建设资金专款专用、专户存储、不准侵占、挪用等有关管理规定;
  (二)是否严格执行概预算管理规定,有无将建设资金用于计划外工程;
(三)资金来源是否符合国家有关规定,配套资金是否落实、及时到位;
   (四)是否按合同规定拨付工程进度款,有无高估冒算,虚报冒领情况,工程预备费使用是否符合有关规定;
  (五)是否在控制额度内按规定使用建设管理费,按规定的比例预留工程质量保证金,有无非法扩大建设成本的问题;
(六)是否按规定编制项目竣工财务决算,办理财产移交手续,形成的资产是否及时登记入帐管理;
  (七)财会机构是否建立健全,并配备相适应的财会人员。各项原始记录、统计台帐、凭证帐册、会计核算、财务报告、内部控制制度等基础性工作是否健全、规范。
第三十条 县级以上人民政府交通主管部门对公路建设资金监督管理的主要职责:
  (一)制定公路建设资金管理制度;
  (二) 按规定审核、汇总、编报、批复年度公路建设支出预算、财务决算和竣工财务决算;
  (三)合理安排资金,及时调度、拨付和使用公路建设资金;
  (四)监督管理建设项目工程概预算、年度投资计划安排与调整、财务决算;
  (五)监督检查公路建设项目资金筹集、使用和管理,及时纠正违法问题,对重大问题提出意见报上级交通主管部门;
  (六)收集、汇总、报送公路建设资金管理信息,审查、编报公路建设项目投资效益分析报告;
  (七)督促项目法人及时编报工程财务决算,做好竣工验收准备工作;
(八)督促项目法人及时按规定办理财产移交手续,规范资产管理。
第七章 社会监督
第三十一条 县级以上人民政府交通主管部门应定期向社会公开发布公路建设市场管理、工程进展、工程质量情况、工程质量和安全事故处理等信息,接受社会监督。
第三十二条 公路建设施工现场实行标示牌管理。标示牌应当标明该项工程的作业内容,项目法人、勘察、设计、施工、监理单位名称和主要负责人姓名,接受社会监督。
第三十三条 公路建设实行工程质量举报制度, 任何单位和个人对公路建设中违反国家法律、法规的行为,工程质量事故和质量缺陷都有权向县级以上人民政府交通主管部门或质量监督机构检举和投诉。
第三十四条 县级以上人民政府交通主管部门可聘请社会监督员对公路建设活动和工程质量进行监督。
第三十五条 对举报内容属实的单位和个人,县级以上人民政府交通主管部门可予以表彰或奖励。


第八章 罚 则
第三十六条 违反本办法第四条规定,拒绝或阻碍依法进行公路建设监督检查工作的,责令改正,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第三十七条 违反本办法第八条规定,越权审批、核准或擅自简化基本建设程序的,责令限期补办手续,可给予警告处罚;造成严重后果的,对全部或部分使用财政性资金的项目,可暂停项目执行或暂缓资金拨付,对直接责任人依法给予行政处分。
第三十八条 违反本办法第十二条规定,项目法人将工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工和监理单位的,责令改正,处50万元以上100万元以下的罚款;未按规定办理施工许可擅自施工的,责令停止施工、限期改正,视情节可处工程合同价款1%以上2%以下罚款。
第三十九条 违反本办法第十四条规定,未经批准擅自修改工程设计,责令限期改正,可给予警告处罚;情节严重的, 对全部或部分使用财政性资金的项目,可暂停项目执行或暂缓资金拨付。
第四十条 违反本办法第十五条规定,未组织项目交工验收或验收不合格擅自交付使用的,责令改正并停止使用,处工程合同价款2%以上4%以下的罚款;对收费公路项目应当停止收费。
第四十一条 违反本办法第十九条规定,项目法人指定分包和指定采购,随意压缩工期,侵犯他人合法权益的,责令限期改正,可处20万元以上50万元以下的罚款;造成严重后果的,对全部或部分使用财政性资金的项目,可暂停项目执行或暂缓资金拨付。
第四十二条 违反本办法第二十条规定,承包单位弄虚作假、无证或越级承揽工程任务的,责令停止违法行为,对勘察、设计单位或工程监理单位处合同约定的勘察费、设计费或监理酬金1倍以上2 倍以下的罚款;对施工单位处工程合同价款2%以上4%以下的罚款,可以责令停业整顿,降低资质等级;情节严重的,吊销资质证书;有违法所得的,予以没收。承包单位转包或违法分包工程的,责令改正,没收违法所得,对勘察、设计、监理单位处合同约定的勘察费、设计费、监理酬金的25%以上50%以下的罚款;对施工单位处工程合同价款0.5%以上1%以下的罚款。
第四十三条 违反本办法第二十二条规定,公路工程质量监督机构不履行公路工程质量监督职责、不承担质量监督责任的,由交通主管部门视情节轻重,责令整改或者给予警告。公路工程质量监督机构工作人员在公路工程质量监督管理工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由交通主管部门或者公路工程质量监督机构依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十四条 违反本办法第二十三条规定,监理单位将不合格的工程、建筑材料、构件和设备按合格予以签认的,责令改正,可给予警告处罚,情节严重的,处50万元以上100万元以下的罚款;施工单位在工程上使用或安装未经监理签认的建筑材料、构件和设备的,责令改正,可给予警告处罚,情节严重的,处工程合同价款2%以上4%以下的罚款。
第四十五条 违反本办法第二十五条规定,公路建设从业单位忽视工程质量和安全管理,造成质量或安全事故的,对项目法人给予警告、限期整改,情节严重的,暂停资金拨付;对勘察、设计、施工和监理等单位视情节轻重给予警告、取消其2年至5年内参加依法必须进行招标项目的投标资格的处罚;对情节严重的监理单位,还可给予责令停业整顿、降低资质等级和吊销资质证书的处罚。
第四十六条 违反本办法第二十六条规定,项目法人对工程质量事故隐瞒不报、谎报或拖延报告期限的,给予警告处罚,对直接责任人依法给予行政处分。
第四十七条 违反本办法第二十九条规定,项目法人侵占、挪用公路建设资金,非法扩大建设成本,责令限期整改,可给予警告处罚;情节严重的,对全部或部分使用财政性资金的项目,可暂停项目执行或暂缓资金拨付,对直接责任人依法给予行政处分。
第四十八条 公路建设从业单位有关人员,具有行贿、索贿、受贿行为,损害国家、单位合法权益,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第四十九条 政府交通主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第九章 附则
第五十条 本办法由交通部负责解释。   
第五十一条 本办法自2006年8月1日起施行。交通部2000年8月28日公布的《公路建设监督管理办法》(交通部令2000年第8号)同时废止。