人事部 中国人民银行


国家机关、事业单位工资基金管理暂行办法

（1990年11月9日人事部、中国人民银行以人计发〔1990〕20文印发）

第一条 为了贯彻一九八五年九月二十四日国务院发布的《工资基金暂行管理办法》，落实《国务院关于进一步加强工资基金管理的通知》（国发〔1989〕31号），切实加强国家机关、事业单位的工资总额控制和工资基金管理，特制定本办法。
第二条 工资基金是用于职工各项工资支出的专用资金。工资基金管理的目的，是落实工资总额计划，保证工资总额的合理增长。
第三条 按照国务院关于劳动工资计划管理的分工，人事部门负责国家机关、事业单位的工资基金管理，并纳入人事计划管理的运行轨道。
第四条 国家机关、事业单位工资基金管理的范围应与国家机关、事业单位的职工人数计划和工资总额计划的管理范围相一致；管理对象是该范围内的全部职工（包括计划外用工）的工资。
第五条 工资基金管理的内容，以国家统计局颁布的《关于工资总额组成的规定》为准。凡属于工资总额组成范围的，均纳入工资基金管理。
第六条 国家下达的年度工资总额计划是各地区、各部门编制工资总额计划和进行工资基金管理的依据。各地区、各部门在接到人事部下达的机关、事业单位年度工资总额计划后，要尽快将计划逐级落实到基层单位，基层单位编制的全年工资基金使用计划不得超过上级下达的年度工资总额计划。如有特殊原因需要追加工资总额计划时，由主管部门和同级人事部门负责调剂。调剂不了的，可按计划管理程序报批，由上级人事部门负责调整，在上级未批准前，原计划不得突破。
第七条 全国机关、事业单位的工资总额计划于每年年初下达。在计划未下达前，为了便于工资基金管理，各地区、各部门可按上年度同期实际支付的工资总额，扣除其中不合理部分，增加合理部分，先行核定所属基层单位第一季度工资总额初步计划和工资基金使用计划。待国家工资总额计划下达后，在全年工资总额中统一核算。
第八条 经批准，实行工资总额包干的单位，由人事部门和上级主管部门按照国家的政策规定，核定工资总额基数和下达工资总额计划，并作为包干限额指标，不得突破。
第九条 人事部门在下达工资总额计划时，要考察基层单位编制情况。计划下达后，由于编制变动需要增、减职工的单位，须经主管部门和人事部门批准，在调整职工人数计划和工资总额计划后，方可调整工资基金使用计划。
第十条 调整工资增资指标，是工资总额计划的组成部分，每年根据国家规定的具体工资政策和时间安排，专项下达。调整工资增资指标下达后，要相应调整工资基金使用计划。人事部门可结合调整工资工作，统筹安排工资基金使用计划的审批。
第十一条 基层单位每年要根据上级下达的工资总额计划编制工资基金使用计划，报主管部门审核盖章，并报送同级人事部门批准后，列入《工资基金管理手册》（机关、事业单位使用本）。开户银行据此监督支付。各基层单位每季度分月提取的工资总额合计数，不得超过本季度计划使用数，否则，银行一律拒付。季度工资基金使用计划如有节余，可结转到下季度使用，但不允许提前支取下季度的工资基金。
第十二条 各基层单位根据本地区的具体规定，应在本单位的开户银行设立一个工资基金专户或建立工资基金专户管理登记簿（卡片）。设立工资基金专户的，基层单位所有用于工资支出的资金必须存储在工资基金专户中，合理安排使用；设立工资基金专户管理登记簿（卡片）的，对上级下达给基层单位的工资总额计划和基层单位的工资基金使用计划以及每次支取的工资要逐项登记。
第十三条 根据机关、事业单位工资工作的管理体制，中央直属驻京外的机关、事业单位工资基金使用计划，由所在省、自治区、直辖市人事部门负责审批。各省、自治区、直辖市人事部门直接办理审批手续有困难的，可委托地、市、县人事部门办理。中央、国务院各主管部门，每年应及时将国家下达的机关、事业单位工资总额计划分解下达到各基层单位，并抄送基层单位所在地人事部门和开户银行。
工资工作按系统管理的中央、国务院各部门，可直接审批基层单位工资基金使用计划，如有困难，也可按上述办法，委托基层单位所在地人事部门办理。
中央直属驻北京的机关、事业单位工资基金使用计划，由其主管部门直接审批。
第十四条 要加强工资基金管理的监督、检查。任何地区和部门都不得以任何理由，在国家规定的政策之外自行决定增加工资。对违反国家规定自行增加的工资不得核认，应予以纠正，并追究有关领导和直接责任者的责任。
第十五条 各省、自治区、直辖市人事部门，可根据国务院一九八五年发布的《工资基金暂行管理办法》、《国务院关于进一步加强工资基金管理的通知》（国发〔1989〕31号）和本办法，结合本地区的实际情况，制定或修订本地区机关、事业单位工资基金管理实施细则，并抄报人事部、中国人民银行备案。
第十六条 人事部门、人民银行要与劳动、计划、各专业银行等有关部门密切配合，沟通信息，共同做好工资基金管理工作。地方各级人事部门要定期将工资基金审批情况和检查情况汇总抄送同级劳动、计划、人民银行、各专业银行等有关部门。
第十七条 为适应机关、事业单位工资制度的特点和工资基金管理工作的需要，国家统一制发了《工资基金管理手册》（机关、事业单位使用本），对每个基层单位只核发一本，自一九九一年一月一日启用。
第十八条 本办法适用于各级国家机关、政党机关、社会团体和全民所有制事业单位。城镇集体所有制事业单位工资基金管理办法，由各省、自治区、直辖市参照本办法自行制定。
第十九条 本办法由各级人事部门组织实施，人事部负责解释。
第二十条 本办法从发布之日起实行。


　　内容摘要 修改后刑诉法就检察机关履行侦查监督职责方面进行了全面的强化,主要表现在对审查逮捕条件和程序的明确和完善。这一方面增加了审查逮捕的工作量和难度,另一方面也对检察机关在今后的工作中如何掌握逮捕条件的适用,准确执行逮捕措施产生了深刻的影响。

　　关键词　审查逮捕　细化 标准 程序


　　逮捕对于防止犯罪嫌疑人、被告人逃避或妨碍刑事诉讼活动的顺利进行发挥着重要作用,也关系到如何更好地实现保障人权的这一刑诉法的基本任务。1996年刑诉法规定逮捕必须符合三个要件,即有证据证明有犯罪事实;可能判处徒刑以上刑罚;有逮捕必要。这三个条件中对逮捕必要的规定过于宽松,实践中对逮捕必要性条件自由裁量权太大,同时长期形成的“构罪即捕”的理念也极易导致逮捕的滥用。虽然高检院出台了有关规范性文件,但1996年刑诉法修改前,各地对逮捕的把握仍多停留在“构罪即捕”的层面,往往忽视必要性条件,导致逮捕功能异化。因此,修改后刑诉法在保留逮捕的证据条件、刑罚条件的基础上,将“逮捕必要性”论述为“社会危险性”,并对逮捕的情形进行了较为详细的规定,为办案人员根据相关事实及证据,全面分析和判断案情提供了依据,这也是进一步贯彻逮捕的谦抑原则,禁止滥用逮捕权,最大限度的控制逮捕,尽可能少捕原则的体现。

　　一、 修改后刑诉法对逮捕工作的相关规定

　　针对审查逮捕工作实践中存在的诸多问题,修改后刑诉法结合了多年司法经验,也吸收了国外的一些刑罚理念,既巩固了已有的逮捕制度改革成果,也推动了逮捕制度的逐步完善。

　　一是逮捕条件细化。修改后刑诉法第79条规定:“对有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人、被告人,采取取保候审尚不足以防止发生下列社会危险性的,应当予以逮捕:(一)可能实施修改后的犯罪的;(二)有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险的;(三)可能毁灭、伪造证据,干扰证人作证或者串供的;(四)可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的;(五)企图自杀或者逃跑的。对有证据证明有犯罪事实,可能判处十年有期徒刑以上刑罚的,或者有证据证明有犯罪事实,可能判处徒刑以上刑罚,曾经故意犯罪或者身份不明的,应当予以逮捕。被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人、被告人违反取保候审、监视居住规定,情节严重的,可以予以逮捕。”

　　由此可见,修改后刑诉法在逮捕措施方面作了三项重要的修改:一是列举了“社会危险性”的五种情形;二是对“应当逮捕”的三种情形作出了规定;三是对违反取保候审、监视居住相关规定,情节严重的犯罪嫌疑人、被告人,将“应当”逮捕修改为“可以”逮捕。将必要性审查与应当逮捕的五种情形、三种情形相结合,要求检察机关在审查逮捕案件过程中必须优先考虑是否具有社会危险性,在具备社会危险性的前提下,再去衡量其社会危险性能否通过取保侯审、监视居住等非羁押性方式去避免,只有在前两种条件都满足的情况下才能使用逮捕这种羁押性手段去保证诉讼的顺利进行。这样的司法理念使得逮捕措施得以慎用,能够更好地保障人权。

　　二是审查逮捕程序完善。第一,增加了逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定。修改后刑诉法第86条规定“人民检察院审查批准逮捕,可以讯问犯罪嫌疑人;有下列情形之一的,应当讯问犯罪嫌疑人:(一)对是否符合逮捕条件有疑问的;(二)犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的;(三)侦查活动可能有重大违法行为的。”此规定在赋予检察机关对是否讯问有自由裁量权的同时,从提高逮捕质量和保护犯罪嫌疑人合法权利的角度出发,又规定了“必须”讯问的情形,防止错误批捕。第二,增加了审查逮捕阶段证人、律师的参与。修改后刑诉法第86条规定“人民检察院审查批准逮捕,可以询问证人等诉讼参与人,听取辩护律师的意见;辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见。”此规定增设了询问证人、听取辩护律师意见的程序,有利于保障犯罪嫌疑人的合法权益;同时,也减少了检察机关审查逮捕的行政审批色彩,有利于检察机关更加全面地了解案件情况,彰显程序正义。

　　三是增加了羁押必要性条款。修改后刑诉法第93条规定:“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的,应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”此规定改变了多年来必要性审查仅停留在案件审批过程的制度,既可以有效地防止超期羁押、不必要的关押,又可以避免羁押期限长于所判刑期的变相超期羁押现象的出现。

　　综上所述,逮捕条件的设置是否科学事关逮捕制度本身的设置是否科学、是否正当,事关逮捕措施在司法实践中是否会被滥用,事关被羁押公民的权利是否能够得到切实保障。从司法规律的角度看,修改后刑诉法对逮捕条件细化和羁押必要性条款遵从了无逮捕必要推定原则和强制措施的比例原则,有利于减少司法恣意,同时也对检察工作提出了更高的要求。

　　二、修改后刑诉法对审查逮捕工作的挑战

　　修改后刑诉法的实施,强化了检察机关对逮捕必要性的审查,对其准确掌握审查逮捕条件,发挥逮捕措施在惩治犯罪中的作用产生重大影响。

　　一是逮捕条件把控面临修改后的考验。与以往相比较,修改后刑诉法对逮捕条件的细化及羁押必要性的审查,使基层检察院审查逮捕工作量大大加重,特别是在当前案件数量多、检察官少的情况下,除了对案件事实的审查,办案人员还要综合案件影响、犯罪嫌疑人的人身危险性、社会群众反映等因素,及时化解各方矛盾,促进和解工作的进行,而这一系列的工作需要在法律规定的较短期限内完成,是对办案人员办案质量与效率的极大考验。首先,如何把握“社会危险性”这一用语。何谓“社会危险性”,修改后的刑诉法明确应当逮捕的五种情形。但对这五种情形没有明确界定和提出证据要求;其次,如何理解逮捕条件中“可能判处十年徒刑以上刑罚”的要件。尽管最高法和地方省高法出台了量刑指导意见及实施细则,但案件事实证明标准在逮捕阶段与审判阶段的不同,以及检察官和法官不同的法律裁量(西方称自由心证),导致了逮捕阶段认为可能判处十年徒刑以上刑罚的案件在审判时判处了轻刑,可能判处徒刑以上刑罚的案件在审判时判处了拘役、缓刑等,这增大了检察官判断的难度,对案件捕后是否能判轻刑难以把握。最后,在司法实践中,取保候审、监视居住等非羁押性措施有时候难以保障诉讼活动的顺利进行。取保候审存在脱保成本低,犯罪嫌疑人逃避、妨碍刑事诉讼的风险,甚至发生犯罪嫌疑人在取保候审期间再违法犯罪的情况。监视居住由于操作困难,在实践中往往演化成在宾馆羁押,成本过高,执行机关还要时刻监视被监视居住人的人身安全。采取非羁押措施后,一旦发生危害事件,不被羁押后又犯罪,那么不仅办案人员、检察机关会成为众矢之的,公众对非羁押制度也会失去信心。

　　二是羁押必要性审查需要修改后的细则保障。如何开展羁押必要性的审查是检察机关在修改后刑诉法实施之初所面临一个新课题。修改后刑诉法给检察机关构建了羁押必要性审查的平台,但此项规定原则性强,并未就具备的实施时间、启动方式、监督程序等进行规定,这需要检察机关去完善。

　　三是审查批捕风险评估面临修改后的探索。由于现阶段社会经济发展使得部分矛盾凸显,一些案件在作出决定后容易引发社会矛盾,这样就让审查逮捕案件的风险评估显得十分必要,但这一机制在具体的操作中尚未完全成熟。特别是在修改后刑诉法作出了关于逮捕的新规定后,部分相似案件在不同背景下可能会作出不同的决定,群众在不知情的情况下容易不理解,因而对风险评估的要求也需要进一步提高。另外部分案件在逮捕后发生变化,如实践中经常发生的轻伤害案件,逮捕阶段没有进行和解,审判阶段达成了和解。如果逮捕阶段不批捕,被害方不认同,往往会激发社会矛盾。

　　三、如何做好新形势下的审查逮捕工作

　　面对修改后刑诉法给审查逮捕工作带来的修改后挑战,笔者认为在今后的工作中应该做好以下几点:

　　第一,要在总结实践经验的基础上,落实宽严相济的刑事政策,实现逮捕理念从“构罪即捕”向“严格逮捕”转变。逮捕措施的适用,一是要确定有犯罪事实发生并有证据可以证明犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪行为具有相当的社会危险性,不能只关注犯罪事实,对可能判处徒刑以上刑罚和发生社会危险性缺乏认真审查与正确判断,通过认定犯罪嫌疑人、被告人的行为性质,维护刑事诉讼的严肃性。二是通过对犯罪嫌疑人、被告人的人身自由严格控制,保障侦查工作的开展和证据的收集完善,确保刑事追诉顺利进行,提高工作效率,合理配置司法资源,将犯罪嫌疑人、被告人与社会隔离,有效防止可能发生修改后的社会危害,避免加剧、扩大矛盾,不能脱离实际或者缺乏分析研判,将逮捕证据标准一律等同于起诉或者审判的标准。三是要进一步强化取保候审、监视居住等非羁押性保障措施的运用,确保诉讼顺利进行,化解社会对抗,增强人民群众的安全感。

　　第二,逮捕条件的细化,要求必须进一步提高逮捕办案质量。建立健全逮捕审查工作机制,一方面要加强对逮捕条件的研究论证,从惩治犯罪和人权保障并重的角度出发,保证逮捕措施的严格适用;另一方面要加强逮捕条件的证明机制,强化证据意识,围绕逮捕条件的待证事实规制证据标准,检察机关要监督公安机关在侦查阶段注意收集相关证据,并在提请逮捕时对犯罪嫌疑人具有的社会危险性说明理由,附上相关的证据材料。侦查机关在提请批准逮捕犯罪嫌疑人时,应同时提供关于适用逮捕的相关理由说明。相比检察机关,公安机关对案件侦查进展情况及犯罪嫌疑人的犯罪情节轻重、帮教环境、是否累犯等影响社会危险性判断的事项更为了解,由公安机关采取书面形式说明有逮捕必要的理由,并提供相应证据,这样既可以使检察机关更为全面地掌握影响逮捕判断的各项因素的具体情况,提高审查针对性和准确性,也有助于防止对明显无逮捕必要的盲目报捕,从而节约诉讼成本,提高诉讼效率。

　　第三,细化工作流程,建立捕后审查跟踪机制,明确批捕环节案件承办人对逮捕后必要性进行审查的义务。首先,应当明确规定羁押必要性审查的程序规则。羁押必要性审查的启动主体应为检察机关侦查监督部门。审查案件范围包括案件证据发生重大变化的、可能判处徒刑以下刑罚或者缓刑的,达成刑事和解的以及其他采取取保候审、监视居住能防止社会危险性发生的情形。审查程序为主动审查与申请审查相结合,即通过建立逮捕案件羁押必要性审查档案定期审查与犯罪嫌疑人及其法定代理人、近亲属、或者辩护人提出申请审查。其次,应当明确规定羁押必要性的实体审查方式,既要向侦查机关了解案件侦查取证的新情况,又要听取犯罪嫌疑人的辩护人、被害人及其诉讼代理人的意见,同时要查阅有关案卷材料,辅之以犯罪嫌疑人在押期间的表现作为考量因素,审查评估是否继续羁押犯罪嫌疑人的有关证明材料;审查方式;最后,应当建立切实有效、方便快捷的信息交流机制。检察机关应当充分利用修改后刑诉法提供的监督平台,侦查监督部门人员完成捕前审查工作后,侦查监督部门与侦查机关以及同院公诉部门要加强沟通联系,构建起确保侦查监督部门能够掌握案件的全程动态,在此基础上才能把捕后跟踪必要性审查工作落到实处。这只要长期坚持下去,就能对一些可能会判处轻刑的案件在批捕阶段做出可捕、可不捕或不捕的处理,从而提高逮捕的质量。

　　第四,在工作中要将矛盾纠纷化解与侦查说理有机结合。针对存在重大社会稳定隐患的案件,在实践中已经证明建立和健全风险评估工作机制十分必要,在修改后刑诉法实施后这既是对相关案件可能出现的后期隐患的提前通报,同时也是对办案人员的提醒,警示办案人员还需要进行后续工作,案件矛盾隐患还需要进一步化解。风险评估机制不是一个孤立的单元,不但要结合地区特点及时予以调整、完善,同时也需要在审查逮捕工作中进一步做好侦查说理工作,这样才能在办案中及时有效地化解社会矛盾,在案件结果出来之后能够消除人民群众可能存在的误解。当然这就需要检察人员在办案中超越简单的就案办案,需要将办案与法律相结合,把惩治犯罪、化解矛盾结合在一起,做到办案的透明、公平、公正。

　　总之,对于修改后刑诉法的适用是一个长期的过程,需要在具体办案中,严格按照法律规定来准确把握逮捕的条件,一案一分析,贯彻惩治犯罪与保障人权并重的精神,全面提高逮捕案件的质量。

　　作者单位:涞水县人民检察院